1、论税务机关纳税咨询服务的提高摘 要 建设人民满意的服务型政府，是深化行政体制改革、加强政府自身建设的核心目标，为积极推进服务型政府的建设，国家税务总局以县级税务机关为突破口，制定和实施了全国县级税务机关纳税服务规范 ，纳税咨询服务作为纳税服务的重要组成部分，是联系税收征纳双方的桥梁和纽带，优质、高效、规范的纳税咨询服务对提高纳税人的税法遵从度、树立税务部门的良好形象、构建和谐的税收征纳关系具有十分重要的意义。 关键词 纳税服务 纳税咨询 纳税人学校 国际经验 作者简介：任毅，云南财经大学。 中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-203-03 纳税服
2、务，是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。 优质的纳税服务既可以督促税务人员规范执法，保证税收征管工作的顺利进行，又可以及时准确地为纳税人提供国家税收政策解读，促使其正确履行纳税义务，维护自身合法权益。我国税收征收管理法第 7 条规定：“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。 ”纳税咨询服务作为纳税服务的重要组成部分，服务质量的高低直接影响着税收征纳关系的和谐，免费提供纳税咨询服务，是税务机关的法定义务与职责，随着政府职能的转变及税制改革的不断深入，现行的纳税咨询服
3、务已经无法满足纳税人的咨询需求，只有不断完善纳税咨询服务制度，才能促进税收征纳关系的和谐发展，做到真正的人民满意。 一、 税务机关纳税咨询服务现状 （一） 纳税人权利意识增强，纳税咨询需求量增大 党的十八届四中全会规划了全面推进依法治国若干重大问题，将依法治国提升到了前所未有的高度，依法治税是税务机关在国家治理现代化的大背景下，需要打造的新常态。依法治国、依法治税的提出是人民群众、纳税群体权利意识提高到一定层度的必然要求，近年来，随着市场经济的不断发展，人民生活水平不断提高，人民的权利意识也不断增强，就纳税人群体而言，因税收强制性、无偿性的特点所形成的“国家本位” 、 “义务本位”的观念有所改
4、变， “个人本位” 、 “权利本位”的思想在国家法治建设中受到关注。我国税收征收管理法第 8 条规定：“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定及纳税程序有关的情况。 ”纳税人享有国家法律赋予的纳税咨询权利，在权利意识不断增强的大背景下，通过主动咨询税务部门以实现缴“明白税” 、 “放心税”的纳税人越来越多，法治环境的改变客观上增加了税务机关咨询服务人员的工作量，同时也对纳税咨询服务人员的工作质量提出了更高的要求。 （二） 税源专业化管理改革导致纳税服务大厅咨询量剧增 任何一个时期税收管理员制度的变革都是为了保障税源管理总体目标任务的完成。计划经济时期，我国实行了集征收
5、、管理、检查于一身的征收管理模式税收专管员制度；1994 年实行分税制改革后，为适应市场经济的发展，专管员固定管户取消；2005 年，为切实解决“疏于管理，责任淡化”的问题，国家税务总局推行了税收管理员制度。税收管理员制度经过近十年的推行，在税收征管改革的进程中已经无法适应税源专业化管理的需求，为了有效配置管理资源，精化管理过程，降低管理成本，税收征管模式正由单人“管户制”向团队“管事制”转变。征管模式的改革直接影响着税收管理员制度的存废，江苏省 2012 年已经在全省范围内取消了税收管理员制度；乌鲁木齐市 2014 年也将税收管理员过去管理的业务集中到国税大厅进行办理，税管员制度成为历史；天
6、津市采取的改革措施与其他地区有所不同，其将一般税源企业（年纳税额不足 500 万元的企业）分级分类管理，不再设立一般税源税收管理员，税收管理员仅管理集团企业、大型企业等纳税人。在传统的税管员制度下，纳税人最为普遍的咨询途径是向税收管理员咨询，税管员承担了大部分的纳税咨询服务职能。取消税收管理员制度，符合税源专业化管理改革的需求，但其直接阻断了纳税人最普遍且早已形成习惯的咨询途径，使原本由各税管员分散承担的咨询服务职能集中转移至纳税服务大厅，导致服务大厅前台咨询量剧增。 （三） 营业税改征增值税，各地国税部门咨询压力加大 1994 年，为解决中央财政危机，一场具有深远影响的分税制改革拉开了序幕，
7、我国逐渐形成了以增值税为主体，营业税与增值税并行的流转税制度。随着我国经济发展步伐的加快，国民生产总值不断提高，产业结构也发生着根本性的变化，2013 年第三产业首次超过第二产业产值成为了国民经济中最主要的组成部分。随着产业结构的变化，两税并行的流转税制度已经无法满足现阶段经济发展的要求，为了降低中小企业税负、加快产业转型升级， “营改增”成为了财税制改革的重点。从 2012年 1 月上海地区首先展开了交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点工作至今， “营改增”的地域范围已经扩展到了全国，所涉行业也逐步扩大，按照“十二五”规划的总体安排，2015 年将是“营改增”的收官之年，届时，原本属于地
8、方税务局负责管理的营业税纳税人将全部由国家税务局负责管理，征收增值税。在第三产业中，生活服务业有着门类复杂、以个体工商户居多、会计核算不健全的特点。就纳税咨询服务而言，生活服务业的“营改增”将会在短期内给国税部门纳税咨询服务带来巨大的冲击，这是由国税部门无法在短期内迅速补充人员与新法律、政策开始实施阶段纳税咨询较为集中之间的矛盾所造成的。 （四） 市场经济繁荣，涉税咨询问题专业化程度高 改革开放 30 多年，我国市场经济飞速发展，2014 年，我国 GDP 总量达到了 63.59 万亿元 ，跃居全球第二位。在深化经济体制改革过程中，社会分工越来越细，交易方式越来越复杂，涉税咨询问题专业化程度也
9、越来越高。过去纳税人咨询的问题主要集中在税率适用、办税流程等方面，如今随着纳税人税法知识的普及，权利意识的增强，纳税人咨询的问题也逐渐由单一向多元，由共性向个性转变。纳税人需求为导向的服务模式能够最大限度地满足纳税人合法合理的咨询期望，但同时也对服务人员的专业素养提出了更高的要求，迫使税务机关对现有的纳税咨询制度作出改革。 二、 纳税咨询服务当前存在的问题 （一） 服务人员思想认识不到位，缺乏全面的服务观念 观念是行动的先导，纳税咨询服务人员没有“仆人”的观念，就不可能提供人民满意的服务。当前，在纳税咨询服务的观念层面，还存在着一些突出问题。第一，纳税咨询服务人员缺乏为纳税人服务的观念。长期以
10、来，官本位的思想在我国公务员制度中根深蒂固，纳税人在税务机关工作人员的心中就是被管理者的角色，服务人员忽视了给纳税人提供咨询服务是自身的法定义务与职责所在，形成了“重管理、轻服务”的局面。第二，纳税咨询服务人员对咨询服务与税收管理工作之间的关系认识不到位。大部分服务人员认为，纳税咨询服务就是为纳税人提供政策解答，与税收征管之间没有必然的联系，税务机关的工作重心应该是征税与稽查，纳税咨询服务无关紧要。这种片面的认识忽视了咨询服务对税收管理工作的作用，优质的纳税咨询服务能够给纳税人提供正确的指导，提高纳税人的税法遵从度，减少纳税违法行为，从而减轻税务机关在征收环节和稽查环节的运行成本。 （二） 提
11、供咨询服务方式多样，但各方式发展不均衡 科技的发展改变了人们的生活，也影响着税务机关的服务方式，现代信息技术的快速发展及互联网普及率的提高，为纳税咨询渠道建设提供了技术保障。以前的咨询方式不外乎税收管理员和纳税服务大厅咨询，如今 12366 纳税服务热线、纳税咨询网站、纳税咨询 APP（智能手机第三方应用程序）等采用现代信息技术的服务手段使纳税人进行咨询变得更加方便、快捷。但是，各种咨询方式的发展很不均衡，纳税人依然倾向于到纳税服务大厅进行咨询。究其原因，主要是因为 12366 纳税服务热线和咨询网站由国家税务总局或省一级税务机关统一管理，负责答复，而进行税收征收和稽查的一般是基层税务部门，咨
12、询答复与征管实务中难免会有不一致的地方，导致纳税人对纳税服务热线和咨询网站不信任，便很少使用此类咨询方式，影响了此类服务方式的发展。 （三） 服务人员专业水平不高，答复口径不一致 咨询服务人员专业水平的高低，直接影响着纳税咨询服务的效果。我国现阶段最主要的纳税咨询方式是服务大厅前台咨询，提供咨询服务的主力军仍然是基层税务机关的工作人员。税收政策的专业性要求服务人员具备扎实的税法基础、过硬的财会知识，税收政策的时效性要求服务人员具有积极的学习心态、充足的学习时间。但是，基层税务人员基础知识相对薄弱，日常工作消耗了其大量的时间和精力，同时又缺乏提高自己专业水平的动力，导致总体业务水平不高。其次，纳
13、税人咨询的问题五花八门，涉税问题往往又相互交叉，不同的税务人员对同一个咨询问题由于对税收法律、政策的理解有偏差，答复往往不一致，甚至可能大相庭径。这种口径的不一致一方面会导致纳税人无法适从，增加其税法遵从成本，另一方面会损毁税务机关的形象和破坏税法的权威性。 三、 改进纳税咨询服务的建议及对策 （一） 转变纳税服务观念，树立“以纳税人为中心”的服务理念 观念的转变，是一个缓慢的过程，但一旦形成，就具有了相对稳定性和传承性。美国是最早提出纳税服务理念的国家，美国联邦税务局将“不是纳税人为我们工作，而是我们为他们服务”视为纳税服务的基本理念，强调顾客导向，以顾客满意度作为衡量纳税服务质量的重要指标
14、 。同时将其使命定义为：“通过帮助纳税人理解和履行纳税义务，通过公正执行税法，为纳税人提供高质量的纳税服务。 ” 美国的纳税服务，建立在对纳税人基本权利予以制度化保障的基础之上，1988 年颁布的纳税人权利法案维护纳税人权益的条款达到 70 余条，完善的制度保障使美国“为纳税人服务”的理念贯彻落实到税收征纳的整个过程。 我国国家税务总局颁布的关于落实“两个减负”优化纳税服务工作的意见 （国税发2007106 号）要求各级税务机关要“以纳税人为中心”提供纳税服务。要树立“以纳税人为中心”的纳税咨询服务理念，首先，要重视对纳税人咨询权利法制化及服务人员提供服务标准化的建设，明确咨询的方式及途径、负
15、责答复的部门及人员、答复的时限，完善纳税咨询服务人员的考核制度等；其次，咨询服务人员要充分认识到向纳税人提供咨询服务是税收征收管理法规定的税务人员的法定义务和职责，税务人员在提供纳税咨询过程中要尊重纳税人，正确认识咨询服务人员与纳税人之间是平等关系，不是管理关系；最后，要以满足纳税人的合理需求为导向，做到真正的“以纳税人为中心” ，有针对性地开展纳税咨询服务。 （二）建立纳税咨询指南库，利用现代信息技术提高服务质量 服务内容的规范化是税务机关提供优质咨询服务的基础，内容完整、分类科学、准确实用的纳税咨询指南库是提供优质服务的重要保障。纳税咨询指南库的建设需要以现代信息技术为支撑，世界上比较有代
16、表性的指南库是意大利的“税收信息管理系统”和美国的“国税纳税服务分析系统” 。美国依靠其先进的计算机技术及英特网的高普及率，将纳税咨询服务与现代信息技术有效结合起来，形成了一套集税收法律法规检索、纳税人纳税情况查询及纳税咨询为一体的计算机信息系统，同时将纳税人咨询的问题进行收集、分析与归类，用以支持服务部门的服务决策及纳税人的即时查询。 我国要建立全国统一的纳税咨询指南库，首先要充分利用现代信息技术，系统的开发需要以方便咨询人员及服务人员检索为导向，内容的收录既要保证全国税法实施的统一性，又要考虑各省税收政策的差异性，做到内容的全面及检索的便利；其次要保证所收录内容的及时更新和清理，防止因答复
17、内容已失效给纳税人造成损失；最后要在做好纳税人咨询问题收集、分类与分析的基础上，改变指南库仅作为资料库的传统，根据纳税人的行业性质、规模大小分类别通过纳税指南库推送相应税收信息给不同纳税人。 （三）完善纳税人学校制度，提高纳税人的纳税遵从度 传统的纳税咨询服务是单向的，即纳税人在经营活动中遇到涉税问题，才会向税务机关进行咨询，整个咨询过程税务机关是被动提供服务的，为了更好的塑造服务型税务机关，税务机关应该主动提供咨询服务，积极推进我国的纳税遵从辅导制度建设。澳大利亚税务局为促进公民纳税遵从意识提高，较早开展了纳税遵从辅导，澳大利亚税务局针对不同纳税人分别采取不同的纳税遵从辅导措施，以企业的规模
18、为依据，将纳税人划分为中小企业与大型企业，中小企业的纳税遵从辅导重点放在企业雇主上，大型企业则是采取定期走访的方式进行辅导，甚至对全国超大型的 100 多家企业配置经验丰富的客服经理，以便企业随时咨询税收问题，以提高纳税人的纳税遵从度。 纳税人学校制度，拓宽了税务机关提供纳税咨询服务的途径，同时也能有效地提高纳税人的税收遵从度。2003 年江苏省无锡市惠山区地税局创办了全国首家纳税人之家，2005 年北京市地税局成立了首家乡村税校，经过 10 多年的发展，全国纳税人之家、纳税人学校呈现出良性发展态势，在增进征纳沟通、推动办税公开、缓和征纳矛盾、促进协税护税方面发挥了积极作用。 国家税务总局在关
19、于进一步加强国家税务局、地方税务局合作的意见 （国税发【2011】77 号）中也明确要求各地国家税务分局、地方税务局应推进多渠道纳税服务合作，共建“纳税人之家” 、 “纳税人学校”等征纳互动平台，共同为纳税人提供税法宣传、培训辅导、纳税咨询等服务。为了给纳税人提供优质的纳税咨询服务，应该完善我国的纳税人学校制度。首先，纳税人学校的建设应以纳税咨询指南库作为支撑，纳税咨询指南库对纳税人提出的问题进行收集、分类与分析，总结出现阶段，不同性质的纳税群体普遍关心和困惑的问题；其次，纳税人学校进行涉税问题培训时应该区分不同行业、不同规模、不同性质的纳税人，使提供的培训内容符合纳税人的预期，切实解决纳税人
20、的问题；最后，纳税人学校培训的开展可以在传统面对面教学的基础上利用新媒体技术，大力发展“纳税人网校” ，使培训更加灵活有效。 （四）完善咨询问题内部流转制度，从制度层面弥补服务人员专业性不足 服务人员专业性水平的高低，直接影响着税务机关答复内容的质量，现阶段我国大部分咨询服务集中在基层税务机关，要在短时间内提高基层服务人员的专业水平存在很大阻碍，片面地要求每一位咨询服务人员都精通所有税收法律和实务也是不现实的，只有完善咨询问题的内部流转制度，才能从制度层面来弥补服务人员的专业性不足。首先，服务人员要意识到提供纳税咨询服务是税收征收管理法规定的税务人员的义务和职责，只要是涉税咨询，服务人员都应该
21、予以答复，同时，纳税人也应该清楚服务人员履行法律规定的义务并不意味着对任何问题服务人员都要当面作出答复；其次，各级税务机关应该根据自身的实际情况明确可以即时答复的范围，在此范围内纳税人咨询的问题，服务人员应当即时答复；最后，整个税务系统应当建立起规范的咨询问题内部流转制度，不能即时答复的问题通过内部流转制度分配到相应部门研究决定后按照法律规定的时限及时给咨询人予以答复。 注释： 国家税务总局.纳税服务工作规范（试行）.国税发2005165 号.2005. 中华人民共和国国家统计局.2014 年中国统计年鉴.北京：中国经济出版社.2015. 叶美萍、叶金育、徐双泉.美国纳税服务的经验和启示.税收经济研究.2012. 王飞、蔡建勋.纳税服务理论研究.上海：上海人民出版社.2007. 郭涛、李钰、陈佳赓.“家”如何“校”几许，全国纳税人之家、纳税人学校调查.中国税务报.2014-02-24.
