1、司法救助制度运行现状及对策探究摘 要 司法救助制度，即刑事被害人救助制度，是指国家对在刑事案件中遭受犯罪行为侵害，无法及时获得有效赔偿的情况下，由国家通过一定的法律程序给予适当的经济救助的制度。 关键词 司法救助 刑事被害人 法律程序 作者简介：陈静树，天津市河东区人民检察院控告申诉科科长。 中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-036-02 我国司法救助工作开始的比较晚，在 2004 年以后，我国一些地方的司法机关才陆续开始刑事司法救助工作试点。2009 年 3 月，全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院等八部委联合印发关于开展刑事被害人救
2、助工作的若干意见 （以下简称若干意见 ） ，要求各地司法机关全面开展刑事被害人救助工作。 若干意见的出台标志着刑事司法救助工作在我国的全面开展，截至目前，全国各地相继制定了开展司法救助工作具体实施办法，建立了符合本地实际的司法救助制度。然而，随着司法救助制度的逐步推进，也出现了一些问题，下面笔者就围绕司法救助制度运行过程中出现的问题现状和改进建议两方面进行阐述。 一、我国司法救助工作现状审视 我国的司法救助工作是遵循先试点后总结最后再全面铺开的顺序展开的，因此司法救助工作的地方特色较为鲜明，各地根据本地实际建立的救助制度各具特色，出现的问题多种多样，但也具有一些比较典型的、共性的问题。 （一）
3、救助规定不完善，随意性较大 目前我国并未出台专门的规范行使司法救助工作的法律， 若干意见只是中央八部委联合下发的指导性、纲领性的意见，目的是就各地的司法救助工作提出的指导思想和总体要求。时间中也有不少地方司法机关根据自身情况制定了实施办法、救助办法等等，可谓令出多门、各有奇招，导致救助工作无法统一、规范开展。然而，更严重的是这些救助办法、实施办法基本属于内部文件，不对外公开，被救助人无法知悉内容，也无法知晓是否按照办法开展工作，救助工作成了司法机关自己监督自己，其结果必然是救助办法有等同于无，案件办理期限等规定亦形同虚设，各地司法机关往往根据自身需要随心所欲办理救助案件，导致救助工作随意性较大
4、，也同目前的执法行为规范化相矛盾。 （二）救助资金不到位，保障性较差 救助资金的问题可谓司法救助工作的核心问题。可能是基于各地经济发展水平差异较大的考虑， 若干意见并没有具体详细规定救助资金的来源问题。司法实践中有的地方规定司法救助资金由地方财政负担，有的地方不完全依靠地方财政，还规定了吸收社会捐助和没收所得等方式，例如宁夏回族自治区的刑事被害人救助条例规定“民政部门、慈善机构接收的非特定用途慈善捐助及福彩收入应安排一定比例用于救助生活特别困难的刑事被害人” ，但是如何进行预算、以什么为依据、什么标准等却没有再作进一步的规定。另外，由于对救助资金来源没有统一规定，导致实践中救助金数量、拨付时间
5、、拨付方式等完全依靠地方有关部门的态度，很难确保救助资金及时充足到位，导致目前司法救助资金缺乏足够的保障。 （三）救助主体不明确，公正性不够 根据先期试点的经验和若干意见的规定，所有受理刑事案件的办案机关都是开展救助工作的主体。各地人民法院、人民检察院、公安机关甚至是司法行政机关和政法委都可以进行司法救助。典型的如浙江省规定政法委和政法各部门均可以进行司法救助，但是最终救助金额的审核由省政法委负责。 “多头救助”的模式就导致了同一件案件，同一个被害人，在侦查阶段公安机关和政法委可以救助，在审查起诉阶段检察机关和政法委可以救助，在审判阶段法院和政法委可以救助，在执行阶段司法行政机关和政法委可以救
6、助，这样下来一个案件就有五个部门可以救助，权责难以统一，更难保证各部门之间不会出现争抢或者推诿的情形，因此救助主体的不明确有害于司法救助的公正性。 （四）救助方式太单一，实用性不足 由于目前各地基本遵循“现金救助、适当救助和一次性救助”的原则，导致各救助主体的选择救助方式时几乎一边倒的采用现金给付，很少考虑其他救助方式。无论是若干意见还是其他地方的刑事被害人救助条例 ，规定的救助方式都是现金给付。诚然，现金给付是最简便易行的救助方式，对于那些因加害行为而陷入家庭经济困难的被害人来说，确实可以帮助他们度过一时的难关。但现金救助这种单一救助方式也有严重缺陷，它忽略了那些被强奸、拐卖妇女儿童、严重伤
7、害甚至死亡等重大人身权利被侵犯的群体，对于这部分人来说，金钱只是一方面，更需要的是心理上的安慰、精神上的支持以及后续的抚养赡养等社会保障问题，单一的现金救助只是治标不治本，不能真正帮助被害人及其近亲属摆脱生活困难，实用性不足。 （五）救助条件太苛刻，目的性太强 我国早期刑事被害人救助兴起的现实原因之一就是刑事被害人无休止的申诉、信访， 若干意见也肯定了司法救助在化解矛盾纠纷、促进社会和谐方面发挥的作用。但我们应当认识到早期的刑事被害人救助是国家履行济贫扶弱，促进公平正义责任的体现，尊重和保障人权才是其首要价值。 当前司法救助领域一个很普遍的现象是附加条件较严重，许多地方司法救助多来源于涉法涉诉
8、信访案件，被害人若想得到司法救助，就必须接受息诉息访的条件，甚至在政法委部门审核救助资金时也要求有息诉罢访的承诺。以检察机关为例，在对于控申部门的司法救助、刑事赔偿等年终业务考评中或多或少的都会提到息诉罢访，并且是很重要的加分项。这种附加条件的司法救助导致了救助功能出现严重偏离，也在客观上造成了“会哭的孩子有奶吃”的现象，降低了司法救助制度的公正性和平等性，某种程度上还可能激发某些人的上访行为，不利于社会的稳定。 二、完善司法救助制度的具体建议 改革我国司法救助制度，要同当下全国司法机关改革一样，必须考虑到我国的经济社会发展水平、司法制度、文化传统等因素，通过渐进式改革，逐步趋于完善。下文将在
9、立足基层司法机 关司法实践的基础上，借鉴其他国家和地区的先进经验，提出完善我国司法救助制度的几点建议。 （一）完善制度立法，提升司法救助工作规范化水平 应该说，对受害人进行救助是国家对本国公民的责任。国家既然明文禁止“有仇报仇、有怨报怨” 、 “杀人偿命”等行为，那么当公民真正的遭受严重损失时获得国家的救助就是理所当然的。因此，从国家层面进行专门立法就有了事实和法理基础，这也是改变目前各地开展司法救助工作随意、混乱现状的必经之路。虽然目前我国刑事司法救助工作已经度过起步探索阶段，但是在理论上对司法救助制度的研究还谈不上深入，加之当前各地社会经济发展不平衡，这就导致我国现阶段尚不完全具备制定司法
10、救助法的主客观条件，但制定一部统一的司法救助法是未来的必然趋势，对于推动救助工作规范化也会有极大的助力。 （二）多渠道筹集救助资金，提高司法救助工作的保障性 正如前文所述，资金的问题可谓是司法救助制度的核心问题。从目前各地的救助实践来看，救助资金不足是制约司法救助的最大瓶颈。从司法救助工作开展较好的一些国家或地区的做法来看，其救助资金大多是通过多渠道来筹措的，包括刑事案件中的执行罚金、没收犯罪财产、没收保释金等等。比较典型的就是我国台湾地区的司法救助资金来源模式，不仅仅是“法务部”和“内政部”的财政预算，还包括最烦的劳动报酬以及没收的犯罪财产等等。 结合域外先进经验，笔者认为司法救助资金来源应
11、当考虑以下途径：一是政府拨款，这也是最主要、最有保障的资金来源；二是法院和检察院的罚金和没收财产所得的资金，每年可以提取 20%-30%的比例注入司法救助资金；三是建立社会救助基金，宣传、鼓励有能力的单位或者公民进行慈善捐款，进一步拓展资金来源。 （三）设置专门机构或平台，统一开展司法救助工作 司法救助工作是一项综合性、全局性的工程，需要多个力量联合开展，单一的部门很难完成。因此，为集中有效的开展救助工作，应设立一个专门的司法救助机构，该机构本身具有社会综治功能并能代表党委协调本地区各部门，目前来看，政法委无疑是最合适的选择，也可由政法委牵头另行成立新机构。新成立的平台或机构再联合公、检、法、
12、司、财政、民政、妇联、工会以及慈善等部门的相关人员共同组成一个“大救助体系” ，该平台或机构再根据职责分工分别负责司法救助的受理、审查、决定以及救助资金的管理和发放。这样以来，可大大提高司法救助工作的规范化和高效化。 （四）丰富救助方式，解决被救助人实际需求 司法救助是以解决刑事被害人的实际困难为目标的，而被害人面临的困难又各不相同。因此，只采用单一的现金救助方式很可能与救助制度的设计初衷相违背。对于那些因加害行为而陷入家庭经济困难的被害人来说，现金给付等同于雪中送炭，确实可以帮助他们度过一时的难关；但是对于那些因受加害而导致失业或者劳动能力降低的被害人，给予其重新就业或是新技能培训是最有效的救助方式；而对于那些因伤害行为而遭受心灵创伤对生活失去信心的群体，给予其心理疏导和人文关怀才是更好的救助方式。 因此，对刑事被害人的救助应该是多方面的，应综合考量被害人的被害情况的实际需要，联合劳动和社会保障、民政、工会、妇联和慈善等机构，采取灵活多样的方式进行救助，这样才能尽可能的保证被害人能及时得到其需要的帮助，实现司法救助的社会意义。
