1、探究地方政府债务风险的化解途径摘要：20 世纪 90 年代末开始，地方政府纷纷建立地方融资平台以解决地方发展和支出中的资金瓶颈问题。我国地方政府债务问题也是反危机刺激政策的“后遗症” ，如果不能及早对地方政府债务风险问题加以治理，地方政府债务将成为影响我国“十三五”期间经济运行的重要风险因素。现从地方政府债务形成的原因、危害分析入手，试图找到地方政府债务风险的化解途径。 关键词：地方政府；债务风险；化解 中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1005-913X（2015）11-0117-02 目前，我国财政状况总体情况比较安全、稳健。2014 年，全国财政赤字占 GDP 的比重为
2、 2.1%，低于 3%的国际控制水平。相比 2013 年 3 500亿元的地方政府发债限额， 2014 年将把这一限额提高至 4 000 亿元。这一预算数据并没有包括地方政府的预算外支出，因此不能体现我国政府的所有支出。如果将预算外支出计算在内，那么 2014 年的财政赤字占GDP 的 6.5%，超过了国际控制警戒线。从 20 世纪 90 年代末开始，地方政府开始纷纷建立地方融资平台以解决地方发展和支出中的资金瓶颈问题。地方投融资平台和地方政府债务规模的迅速扩张是在 2008 年国际金融危机爆发以后。2009 年和 2010 年，我国新增银行贷款大量流向地方政府投融资平台。2009 年地方政府
3、债务由 2008 年底的 5.56 万亿元急速增至 9 万亿元，增长了近一倍。2010 年，即使基础设施项目贷款有所收缩，地方政府债务余额仍增长了 18.86%。为规范地方政府债务管理，2014 年新预算法一方面将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督；另一方面，增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从举债主体、用途、规模、方式和风险控制五个方面做出了限制性规定，从法律层面上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。2014 年是地方政府性债务到期的高峰年份之一，有约 3.5 万亿的债务到期，不仅如此，未来 3 年里政府有将近 10 万亿的债务到期。地方政
4、府面临着一定的集中偿付压力，防范出现系统性偿付风险备受关注。从现实情况来看，我国地方政府债务问题也是反危机刺激政策的“后遗症” ，如果不能及早对地方政府债务风险问题加以治理，地方政府债务将成为影响我国“十三五”期间经济运行的重要风险因素。一、地方政府债务形成的原因 （一）国家宏观经济刺激的影响是地方政府举债的外在因素 上世纪九十年代中期以来，在分税制改革的大背景下，地方政府需要在财政资源紧张的条件下实现投资增加和经济增长的目标，以时间为空间，依靠多种渠道举债就成为各级地方政府的共同选择。于是九十年代中末期也就成了地方政府举债发生的第一个高峰期。为了应对国际金融危机和抗击国内多种自然灾害的需要，
5、我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。中央投资不断增加为地方政府举债提供了内在需求，而资金流动性充裕又为地方政府举债提供了有利条件，其结果是短期内地方政府负债呈现出显著增长态势。据粗略统计，在地方政府性债务中，有一半是形成于 20092010 年之间。这说明地方政府负债是长期体制性因素和短期经济刺激政策共同作用的结果。 （二）现行地方党政领导干部政绩考核和提拔使用机制不完善是推动地方政府债务形成的内在因素 如今，考核地方党政领导干部以及判断能否晋升，主要看其德、能、勤、绩、廉五个方面，在德、勤、廉无大碍的情况下，绩和能则是考核的核心问题。而绩、能又是由许多经济指标构成，在这些众多的经济
6、考核指标中占居主要位置的是 GDP、财政收入、固定资产投资，主要是看其总量和年增长率。总量大、增长率高，说明政绩越大。要使地方经济快速超常规地发展，依靠项目投资拉动是见效最快的办法。资金从哪里来？地方财政本来就有许多困难，有些地方政府本身就是“吃饭财政” ，要想拿出许多资金来从事城镇、工业、农业、交通和其他公益性建设是不现实的，除了招商引资外，只好向银行借钱。而银行也非常乐意将金库中的钞票交给信誉和资质最佳最优的客户地方政府去使用。因为资金如果贷给企业唯恐难以收回成了坏账，而借给地方政府可高枕无忧，如债务到期不还，上级财政可从下拨下级政府财政的调度资金中扣还。 同时，我国对地方党政领导干部的考
7、核中，缺乏债务审查和追偿机制。由于地方官员任期短，要在比较短的任期内凸现令人瞩目的政绩，必须搞短平快项目，长期投资一时难以见效的项目肯定会不予考虑。银行基础设施建设贷款期一般为 510 年（中长期） ，如债务到期要偿还，本届主要官员可能早已提拔重用或调离了，还得由下一届领导来还，于是出现了“一届班子政绩，几届班子包袱”的不良局面。 （三）现行的财税体制不完善是地方政府性债务形成的客观因素 1994 年实行分税制的财政体制改革后，大量的财权上收中央，较多的事权下移给了地方。税收收入中的大“西瓜”中央抱走了，小“芝麻”留给了地方。于是地方政府面临着财权小而事权偏大的不对称格局，如教育、卫生、计划生
8、育、社会福利、失业保险、城乡居民合作医疗、城镇居民保障性住房、新农村建设、部分交通建设、地方性津补贴以及中央要求地方配套的一些固定资产投资和民生工程等，均要地方政府增加财政预算支出。许多地方财政本来就是“吃饭财政” ，但上述所需资金又必须按要求到位，否则在上级的考核中党政领导就会面临“一票否决” ，地方政府只好通过融资举债来平衡财政收支。以 2014 年为例，地方财政收入在全国财政收入中所占的比重仅为 54.1%，但地方财政支出在全国财政支出中所占的比重高达 85.1%，地方财政的支出中虽然中央财政通过税收返还和转移支付给予了一些弥补，但所给份额比较有限。 二、地方政府债务膨胀的危害 （一）损
9、害政府的形象和公信力，危害社会稳定 如果欠债不能按时偿还或难以偿还，当政府信用盲目透支到一定程度，可能导致个别地方政府信用的破产，进而影响国家的政权建设。有的地方政府长期超财力举债，讨债逼债现象时有发生，导致地方政府领导到处逃债躲债，影响了地方政府的形象，降低了地方政府在百姓心中的威信，损害了地方政府的公信力。 （二）造成土地资源大量消耗并形成房地产市场泡沫，助推物价上涨 在目前的发展模式与财税分成体制下，地方政府依赖税收分成和转移支付解决高额债务已于事无济，只好通过大量收储出让土地，用土地担保举债，一方面导致商品空房率逐年增加，另一方面导致物价尤其是房价日益飙升。2009 年下半年起，全国一
10、些大中城市房价涨声一片，万元甚至几万元一平方米的房价已不是什么新鲜事了。这与地方政府一手用政策托市维持高房价，一手以高地价出让土地回笼资金，用于基础设施建设或偿还债务有直接关系。据专家论证，目前的房价中，土地楼面成本价已普遍在 60%以上，房价收入比所体现出来的巨大落差，说明房地产泡沫已成现实，一旦泡沫破碎，将对社会经济造成巨大危害。 （三）对实体经济发展造成一定冲击 银行信贷资金的主要对象是经营性实体，一般来说，企业资产负债率在 60%左右为正常，即大部分企业均需信贷资金做支撑。当信贷增量大量流向政府领域时，企业的正常经营与生产发展就会受到制约与冲击。近年来，中小企业难以从银行融资难就是一个
11、证明。而企业出于生存与发展的目的，无奈只好从民间高息融资，进而因不堪大额财务费用支出而濒临倒闭的现象也屡见不鲜。长期下去，将会影响整个国民经济又好又快地发展和社会的文明进步。 （四）加剧了地方财政的收支矛盾 地方财政目前在“保工资、保运转、保民生”等方面就已比较吃力了，如果再“负债经营，举债建设” ，到期支付债务巨额本息对地方财政来说无疑是雪上加霜。据统计，2011、2012 年是地方政府债务的首轮偿债高峰期，总额约 4.6 万亿元，平均每年 2.3 万亿元，其中 2011 年地方政府偿债占地方财政收入的比例高达 43.86%。地方政府财政资金调度十分紧张，出现了有关财政专项资金应拨未拨、应补
12、未补、应安排未安排以及举新债还旧债的现象。地方财政年终结转下年支出的余额越来越大，影响了地方经济社会发展和财政的正常运转。2014 年是地方政府性债务到期的高峰年份之一，有约 3.5 万亿的债务到期，地方政府需偿还的债务规模很大，且政府负有偿还责任的债务占本期到期偿还债务总额的66.78%，存在一定的集中偿债压力。 三、地方政府债务风险的化解途径 （一）健全和完善财税体制 一是重新划分中央与地方的财权和事权，增加地方政府财源。划分中央政府与地方政府的财权与事权，应遵循财权与事权相对等原则。首先以公共产品受益范围为标准，科学划分各级政府之间的事权，国家安全等全国受益或区域外溢性很强的全国性公共产
13、品的支出责任由中央政府承担，其他属于地方受益的公共产品，再按照受益范围的大小由相应的各级政府来承担。二是完善地方政府主体税收。根据事权与财权相对等的原则，以及我国目前的税制和发达国家的经验，中央政府的税收应该以增值税、消费税和关税为主，省级政府以营业税为主，县级政府以财产税为主，将地（市） 、乡（镇）分别作为省、县政府的派出机构。三是加强对地方政府收支的统管。进一步加快推进财税体制改革、合理划分各级政府之间的事权与支出责任的基础上，完善政府的决策机制。实行全口径预算管理，对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范的预算管理。 （二）明确地方政府的举债主体资格 资本市场对于地方政府融资具有很重
14、要的意义，良好的资本市场能够提高金融中介的效率和稳定性，提供更多的资本产品组合，有利于加强风险管理。通过资本市场融资，可以加强对地方政府的财政约束，还可以使地方政府随时处在市场的监督之下。分税制改革，划分了中央和地方政府之间的财权和事权，为地方政府举债提供了必要性和可行性。新预算法的颁布，增加了允许地方政府举借债务的规定，从法律层面上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，为地方政府举债提供了法律依据。 （三）加强对地方政府投资项目的管理和评价 地方政府投资项目从策划开始到项目结束的全过程包括诸多环节，每个环节对项目的成功都很重要。一是改变项目需求信息的收集方式。项目的失败主要源于未能
15、对需求进行有效识别。依据在不同权力级别者之间的流动方向，信息流动方式主要是由下而上和由上而下两种。虽然两种方式各有利弊，但在政府投资项目中，由下而上的方式更具优势。通过由下而上方式收集信息，能够获得比较完整的需求信息。而目前需求信息收集更多的是采用由上而下方式，主要通过各种规划、指示等从权力级别高者流向权力级别低者。二是增加投资决策的科学性。加强公众的知情权、参与权和监督权，强化项目相关信息的披露，及时接受、处理和反馈公众的意见和建议。另外，加强项目的前期论证。对于地方政府投资项目，不仅要考虑其经济影响，还要考虑其社会影响。三是完善政府投资项目事后评价制度。我国政府投资项目的管理一直重视项目的
16、前期管理，而事后评价基本被忽视。事后评价是指投资项目建成投产并运行一段时间后，对项目准备、立项决策、实施以及投产运营的全过程进行系统的总结评价。通过项目事后评价，判别项目预期目标的实现程度，分析偏差情况及产生偏差的原因，总结经验教训，为正在投入运营项目管理和今后相关项目的科学决策提供借鉴信息。 （四）充分发挥民间资本的作用 虽然供应公共产品是政府的重要职能，但是公共产品的供应和生产是两个概念，公共产品的生产和供应需要区分开。在公共产品的生产方面，应允许相关机构开展最大限度的竞争。由于具备规模效益的特征，资本密集型的公共产品可以通过市场来提供，然后再结合技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模来选择不同的模式。政府主要是提供劳动密集型的公共产品，如加大教育投入力度，为社会提供人力资源。要完善相关法律法规，在确认地方政府作为投资主体应享有的权利的同时，营造有利于创造和保护公平的竞争环境，积极引导和扶持民间资金进入公共产品生产领域。 责任编辑：王 鑫
