1、1拆迁领域渎职犯罪的高发环节及创新管理对策摘 要 天津的经济在不断发展，城市建设向深层次挺近，旧城区的改造在全面进行， “拆迁”这个词伴随着天津的大发展在市民脑海中深化。而拆迁的背后，在拆迁领域的渎职犯罪也进入高发阶段，从 2011 年至今，天津市 H 区人民检察院依法立案查处的渎职侵权犯罪案件中，涉及拆迁领域渎职犯罪的案件占查办案件总数的 30%，覆盖该区三大拆迁片。发生在拆迁领域的职务犯罪案件在不断上升。本文简要探究了拆迁领域渎职犯罪频发的原因、特点、高发环节，进而提出了基于检察职能的创新管理防范措施。 关键词 拆迁 渎职犯罪 创新管理 作者简介：李健、朱立，天津市红桥区人民检察院。 中图
2、分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.100 2011 年至今，天津市 H 区人民检察院依法立案查处的渎职侵权犯罪案件中，涉及拆迁领域渎职犯罪的案件占查办案件总数的 30%，覆盖 H 区三大拆迁片。随着城市建设发展的加快，在城市规划、城中村改造、道桥建设等方面需要大量拆迁城市居民房屋、农村集体土地，复杂繁琐的拆迁工作为渎职犯罪这颗毒苗提供了土壤，新的犯罪手法层出不穷，给国家经济造成巨大损失的同时也严重影响了社会稳定，阻碍了区域经济发展的步伐。把握拆迁领域渎职犯罪的特点，分析犯罪原因和高发环节，2探索基于检察职能的创新管理对策，
3、解决好此类问题，正是检察机关开展“立足检察职能，创新社会管理，服务区域经济”重点工作的题中之义。 一、拆迁领域渎职犯罪的特点 拆迁领域渎职犯罪与一般的渎职犯罪案件相比较，往往在一系列合法程序的外衣下进行，伪装巧妙，更具隐蔽性、复杂性，特点也更加突出： 一是共同犯罪高发。拔出萝卜带出泥，串案 、窝案多，一个案件线索，查到一个人，带出一片人。由于拆迁办工作人员朝夕相处，工作中逐渐失去了相互监督的力度，使得共同犯罪更加容易滋生。有些单位甚至出现了从领导到普通办事员全部涉案的情况。不仅如此，红桥区院在查办此类案件中，作案人员往往互相包庇，案外人员则“事不关己高高挂起” ，给侦查取证工作带来了很大的困难
4、。 二是基层工作人员发案占多。拆迁领域，各种权利集中到基层拆迁工作人员身上，他们在每一笔拆迁过程中先后负责调查，动迁，拟定赔偿等关键环节，可操作空间大。基层工作人员从过去平凡的工作岗位调动到拆迁办，突然手握着决定他人利益的权力，在巨大利益的面前，没有做好面对的准备，他们把参与拆迁工作当做一次发财的机会，薄弱的廉洁意识、法制观念抵挡不住利益的诱惑。 三是案情重大，危害后果严重。红桥区一个拆迁片的资金投入从几亿到十几亿不等，拆迁工作人员每一次动迁，手里掌握的资金都要在百万元以上。拆迁领域渎职犯罪，涉案金额动辄成百上千万，犯罪数额巨3大，对区域经济的不利影响是深远的。一方面，造成了拆迁成本的上升，客
5、观上拉升了后期的房屋价格。另一方面，在群众中造成恶劣的舆论影响，加剧了社会矛盾。 四是拆迁领域渎职犯罪隐蔽性极强。拆迁涉及政府部门多，确权事项多，各种产权证书很难及时分辨真假，犯罪分子可以做手脚的环节多，各种新的犯罪手法层出不穷，每一种犯罪手法专业性都很强，加大了侦查工作的难度。 五是拆迁渎职犯罪涉及罪名比较集中。如滥用职权罪，拆迁渎职犯罪往往都是通过违反法律规定的权限和程序，滥用职权。如查处的某拆迁办人员，违反程序，在拆迁文件上直接虚构房屋面积，谋取非法利益。二、拆迁领域渎职犯罪的原因 拆迁领域渎职犯罪在中国由来已久，某个拆迁项目一启动，各色内部人士便开始心照不宣的进行“潜规则” ，在他们眼
6、中，拆迁片就好像一顿饕餮大餐，究竟是什么原因让拆迁领域渎职犯罪屡禁不止，以下进行简要分析。 （一） 拆迁的程序不够公开 拆迁办往往只是向群众公开有关的拆迁政策，而不公开具体的附属物、补偿标准、补偿金额、拆迁面积、产权人、户籍人口、应拆除面积、支付期限等。不透明的拆迁过程为渎职犯罪提供了温床。在拆迁办内部，对程序不公开归结于如果拆迁进度完全公开，将影响动迁工作，拆迁户往往是“比着走” 。这各逻辑看似有理，但深究起来，正是由于部分拆迁4干部产生了私心，从中渔利，才导致拆片补偿的不公平，不敢公开。 （二） 拆迁的管理机制混乱 拆迁办往往是为某拆迁工作专门设置的临时机构，针对特殊地区拆迁的规章程序不健
7、全，工作不够规范。拆迁办工作人员素质参差不齐，缺少长期工作的考察考验以便委以合适岗位。工作人员从各个单位调来，缺少系统的教育和磨合，难以管理。拆迁工作一般设有 3 至 5 人组成的动迁小组，类似丈量填表等工作环节是需要动迁小组成员共同签字确认方有效的，但在现实工作中一人代替其他组员签字的情况屡见不鲜。 （三）拆迁的监督制约形同虚设 尽管我国国土建设部门就征地拆迁制定了一系列的制度和规范，这些制度却多在拆迁工作运行中流于形式，难以形成有效的监督与制约。例如有的地方拆迁缺少相关单位对拆迁办的财务状况进行审计，上下制约不力，使渎职犯罪钻了空隙。拆迁工作在实际操作中常处于被动状态，为保障工作的顺利推进
8、而设立的审批程序往往流于形式，放任了不规范的操作。对于公示的程序缺少统一的规定，而是由各拆迁办自行制定。我国公民目前尚缺乏参政意识和维权意识，这也使公示环节没有发挥其应有的作用。 三、拆迁领域渎职犯罪的高发环节 明晰拆迁领域高发渎职犯罪的原因，我们不妨更深一步探究拆迁领域渎职犯罪的高发环节，拆迁环节繁杂灵活，只有知己知彼，才能百战不殆。 （一）拆迁公告发布的冻结环节 5拆迁公告发布，是拆迁工作正式对外的第一个环节，给拆迁片日后的拆迁工作开展定下基调，根据国有土地上房屋征收与补偿条例规定：房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。房屋
9、征收部门应当将前款所列明事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。从法律层面而言，拆迁公告的发布，意味着拆迁人和被拆迁人法律关系的确立，在拆迁公告发布至拆除完毕的整个期间，法律要求被拆迁范围处于冻结状态。在我区实际拆迁工作中，公告发布前，就有个别公务人员将拆迁的口风透漏给拆迁户，导致被拆迁片每家每户大兴土木，扩建和改变房屋用途，占用公共道路，甚至公告发布后，这种情况仍在继续。负有监管职责的拆迁办人员在明知违反上述行为的情况下，睁一只眼闭一只眼，放任抢建的房屋，客观上对抢建房屋予以了官方的确认，这种消极的态度，直接导致拆迁片拆迁预算大幅上涨。此环节中，透漏拆迁消息的公务人员涉嫌故意泄露国家秘密罪，负
10、有监管职责的工作人员涉嫌玩忽职守罪。 （二）拆迁的入户调查环节 根据国有土地上房屋征收与补偿条例规定：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房屋征收评估办法由国务院住房和城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公告征求意见。根据房地产估价机构管理办法规定，房屋价值的确立，需要入户调查测量相应的房屋基础数据。在实6践中，入户调查环节存在着拆迁工作人员对如虚增拆迁面积等问题的监管不力，这致使国家拆迁补偿款被骗取。在红桥区院查
11、办的一起案件中，拆迁办工作人员崔某，违反法律程序，将虚构的房产文件列入已经冻结的拆迁片房屋调查表中，利用假的房产证明，在已经补偿过被拆除的土地上新搭建房屋，帮助骗取房屋补偿款 130 余万，涉嫌滥用职权罪。 （三）被拆迁人受偿资格确定环节 根据国有土地上房屋征收与补偿条例规定：应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。在城市地区，可以通过房屋产权证和不动产登记薄来确定，但在农村地区，则面临拆迁资格的确认问题。受偿资格确定环节里，由于相当多的公产房原来的物业主已经倒闭或不存在，房主的身份易造假，而农村集体拆迁资格大多靠本村村民互相指认，没有政府不动产登记薄，造假的余地更大。 （四）拆迁补偿发放环节
12、在拆迁项目中的补偿发放环节容易发生犯罪，是因为政府一般是将项目委托实施后才对拆迁款的发放进行仅是程序性审查。拆迁项目中资金流动频繁，由政府委托银行对符合条件的拆迁户以存单方式定向发放补偿款，但如果拆迁户选择要房不要钱，拆迁办人员就会代替拆迁户取补偿款购房。红桥区院查办的陈某滥用职权案就发生在这个环节，拆迁办工作人员陈某，负责收购市场上的房源，对于要房不要钱的拆迁户，陈某违反拆迁规定，低价收购市场房源，高价发放给拆迁户，单套房价差额从 2 万到 15 万元不等，在拆迁办工作一年间，非法获利 270 余万元。另一种作案手法好似狸猫换太子，在红桥区院查办的一起拆迁领域渎职7案件中，拆迁办人员代替拆迁
13、户领取补偿金存单后，贪污 20 余万元，又以拆迁户的名义重新立户开出存单交给拆迁户，做到神不知鬼不觉。这些看似“高明”的作案手法虽说最后都被侦查人员识破，但也暴露出拆迁补偿资金发放环节存在相当多的漏洞。 （五）拆除房屋环节 房屋拆除是整个拆迁项目的扫尾环节，一方面这一环节容易发生强迁事件，由于工期的压力，不少拆迁办采取暴力拆迁，雇佣社会人员参与拆迁，极易发生寻衅滋事等犯罪，而且拆迁人员没有经过器材保护和专业训练，在房屋拆除中容易发生安全事故。另一方面，少数拆迁户为了多要补偿金，铤而走险，采取暴力抗拆，自焚，自杀等手段，容易激化矛盾。而法律框架下的司法强制执行拆迁由于给了法院过多的风险和压力，目
14、前暂时处于停滞阶段。这一系列的问题导致拆除房屋过程中容易出现强迁暴力对抗现象和引发群体性事件。 四、 拆迁领域高发渎职犯罪的创新管理对策 虽然近年来检察机关不断加大打击力度，但是拆迁工作速度快、面积广、政治性强，单单凭借打击处罚很难抑制案件高发的态势，法律制裁的滞后性，被动性在拆迁犯罪尤为突出。面对拆迁领域渎职犯罪高发的态势，不能消极的等待相关法律制度建立完善，虽说处于社会转型期，但如果不对嚣张的渎职犯罪予以打击，社会的形态就有可能转不过来，形成恶性循环。作为履行监督职能和打击职务犯罪职能的检察机关，应积极介入此领域，发挥法律的警示作用、指导作用，广泛开展基于检察职权的各种创新管理对策，加大监
15、督力度。 8（一）公告前调查泄密 在拆迁公告发布前，拆迁办要通告检察机关被拆迁片大概范围，检察机关可以不定期对被拆迁范围进行实地勘察，录像记录，如发现在拆迁片内大范围实施新建、扩建、改建房屋的恶意增加补偿费用的行为，检察机关要及时介入，调查相关情况，走访群众，在相关单位寻找泄漏拆迁秘密责任人，向相关单位发检察建议，构成泄漏国家秘密罪的依法进行立案侦查。 （二）公告后的监督 在拆迁公告发布后，房屋征收范围已经确定，如有在拆迁范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等恶意增加补偿费用的行为，拆迁办没有将前款所列明事项通知相关部门暂停办理确权手续的，检察机关应及时通过联席会议的形式督促和监督，协
16、调相关单位。对构成玩忽职守的，应依法立案侦查。 （三）入户调查、评估阶段 检察机关在入户调查工作主要环节，如实地勘查、编制安置补偿名单、房屋实地评估等环节派员以抽查或排查的模式进行法律监督，规范操作并对全程进行跟踪审计和监督管理。对抽查中发现实地考察面积与调查表面积不符的，要进行调查，构成犯罪的，立案侦查。这一阶段，检察机关还需要积极利用自身宣传预防的优势。一方面，对拆迁办进行职务犯罪预防教育，时刻敲响警钟，加强拆迁干部法制观念，培养其位于拆迁岗位的廉政意识。另一方面，检察机关要深入拆迁片，进行普法宣传，对企图勾结拆迁干部谋取国家利益的行为予以警示，听取拆迁户9的意见，从中了解拆迁工作进度和问
17、题。 （四）动迁阶段 在动迁阶段，是敲定拆迁户补偿金额的阶段，拆迁干部手中握有一定的浮动补偿区间，比较容易滋生滥用职权等犯罪。检察机关一方面在拆迁办和拆迁片中应设立举报信箱，公布举报电子信箱及举报热线。积极搜取渎职犯罪线索。另一方面检察机关可全程跟踪动迁工作，以促使相关政府部门能够公开、透明、规范运作。检察机关要充分发挥检察建议的作用，对拆迁过程中发生的违法违规操作及时提出有针对性的检察建议，督促拆迁办及时改正。 （五）发放补偿款阶段 在发放补偿款阶段，犯罪手法非常隐蔽，犯罪分子有的通过几十张银行卡搞乱拆迁补偿金流向，检察机关对这一阶段渎职犯罪的管理应采取排查加随机双结合的方法。一方面对银行中
18、代替拆迁户领取拆迁款的拆迁人员动机进行排查，拆迁人员代替拆迁户去银行领取拆迁补偿款需要拿拆迁户的身份证明及委托书，调取银行的这些凭证，进行排查，了解拆迁人员的动机，发现犯罪的征兆。另一方面采取随机抽取调查的方法，对拆迁户进行回访，询问补偿款领取情况，和拆迁办补偿款发放表进行比对，对发现问题的，进行立案侦查。 （六）拆除房屋阶段 在房屋拆迁过程中，拆迁方处于支配主导的地位，被拆迁人处于受被管理服从的地位。当拆迁过程中的违法行政行为侵犯了被拆迁人的合法权益时，被拆迁人往往不愿、不能、不敢运用正当的法律途径反抗，10但却采取非常极端的对抗方式。为防止这些现象发生，检察机关应在房屋拆迁过程中，提前联席
19、拆迁办，摸清可能对抗拆除房屋户主的情况，向拆迁户了解情况，对构成侵权的，向拆迁办发检察建议纠正，不构成侵权的对拆迁户进行普法教育，化解拆迁矛盾，保障拆迁行为在法律的框架下进行。 通过 H 区人民检察院查办的拆迁渎职案件情况，不难看出，在拆迁领域蕴藏着渎职犯罪很大的诱因，检察机关要用更加敏锐的眼睛发现藏在拆迁领域的渎职犯罪的线索，用更加高明的侦破手法挖出拆迁领域的犯罪分子，净化拆迁领域的环境，作为保障拆迁工作公平、公正、有序的最后一道屏障，检察机关有责任，也有义务在拆迁领域依靠创新管理的途径，抑制和查处拆迁领域渎职犯罪案件，为区域经济建设的健康发展保驾护航。 参考文献： 1张东旭、张亮.拆迁领域渎职犯罪的关键环节及预防对策.西部法制报.2010-09-02. 2彭雪.前宜城市开发商的拆迁理论.消费导刊.2010（4）. 3宿伟伟.城市房屋拆迁中的权利与权利的冲突与保护.山东审判.2005（4）.
