1、1当代中国村干贪腐问题的制度化研究摘 要 本文指出，当前农村政治发生障碍的根源在于建立现代国家进程中的制度性缺陷，乡村治理现代化的进程中，必须以制度化的方法确立新的治理规则。近几年“小官巨腐”现象频现，严重影响了党和政府在农村的权威，影响农村社会的和谐稳定。当前，村干贪腐存在着结构化的趋势，亟需加强制度建设，实现村干腐败治理的制度化，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。 关键词 村干腐败 结构化 制度化 作者简介： 崔晓倩，华东政法大学马克思主义学院 2014 级马克思主义中国化专业硕士研究生，研究方向：社会学。 中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（201
2、5）08-210-03 一、村干贪腐现状 2014 年 7 月的中央巡视组反馈报告中写到“北京乡村干部腐败问题凸显， 小官巨腐问题严重天津被指农村基层腐败不容轻视 ，海南亦被指基层反腐败斗争形势较严峻 。 ”另外，经相关数据统计，2013 年至 2014 年两年间，各地公开村干贪腐案件 171 起，其中，贪腐金额超千万的有 12 起，涉案总金额高达 22 亿。结合本人了解到的相关资料，我国村干贪腐行为主要分为以下几种类型 （一）从贪腐主体看， “一把手”贪腐行为相对突出 2从贪腐主体看，村支书、村主任、村会计这掌握实权的“三大员”往往是村干腐败的“主力军” 。2005 年全国村务公开协调小组分
3、赴全国八个省份进行督察调研时已发现这一现象，近几年这一现状愈发凸显。另外一个显著的事实是在村干部腐败案件中，以支书主任“一肩挑”的情况最多，占村干腐败案件总数的 90%以上。村干部中的“一把手”不仅贪腐比例高，而且犯罪性质相对其他村干也更恶劣，侵害国家、集体、群众利益的犯罪情节也更为严重。 （二）从腐败方式上看，村干贪腐多为集体作案 过去村干腐败多是单独作案，近几年，根据全国检察机关审理的村干腐败案件来看，村两委人员集体腐败案件已呈高发态势。主要有以下几种类型：村支书、村主任伙同财会人员作案，不同村的村干部相互勾结作案，村干部拉拢乡镇或其他国家工作人员作案。毫无疑问，村干贪腐的多发态势是极不正
4、常的，其不仅使村干群体失去自我净化的能力，同时也进一步恶化了我国农村的政治生态。 （三）从腐败区域上看，村干部腐败行为的地域特征明显 经研究发现，村干贪腐行为多发生于沿海较发达的村及城乡结合部或者是政府下拨扶贫资金较多的贫困村。如温州市各级检察机关从 2005-2009 年共立案查处村干贪腐案 101 件，其中 72 件的犯罪嫌疑人的任职所在地是经济发达乡镇的发达村落，且有很大一部分是在浙江省百强乡镇任职。 涉及土地问题的贪腐案件则多发生在城乡结合部或城镇化水平较高的村落。在极度偏远闭塞的村落村干的贪腐行为主要集中在国家下拨款项上。此外，交通便利的国道、省道边的村也是村干部腐败高发的村。3二、
5、结构化：村干贪腐的特征和趋势 在我国农村地区，腐败日益被视为惯常而有效的必要性行为方式和现象，成为农村社会日常活动及权力运作的重要手段，在这样的观念下势必会出现村干贪腐频发的状况，甚至在某些地区还出现了村干群体的“塌方式腐败” 。村干贪腐结构化的表现多种多样，主要有以下几个方面。首先，从道德观念方面看，表现在价值诉求的结构化。正处于现代化转型过程中的中国农村社会， “由于人以工具理性为自己的最基本的生存品质，而以物质世界为自己生存的对象世界，所以，人就把向物的索取和对物的获得看作自己生命存在的最高能力和最后目标。财富的多寡成为人的实在性的衡量尺度，而对自然物进行掠取的能力则被当成对人的尊严的最
6、有效的说明” 。加之，在中国农村社会，人们的受教育程度相对较低，村干部素质良莠不齐，思想认识不足，法制意识淡薄，极易在价值观极度物化的农村社会中，抹杀农村社会的正义、良知，损害村民的公共利益，漠视终极关怀等道德诉求。物质利益几乎成为中国农村干部乃至百姓价值追求中的唯一诉求。村干部物欲的贪婪和攫取的疯狂以及对道德扬弃的程度，在一系列群体擅变和社会事件中得到了最集中的凸现。如温州永嘉县 10 名村干瓜分了价值高达 18 亿元的 316套安置房 等戕害百姓的村干贪腐大案层出不穷。 其次，从制度运作上看，表现为体制内的结构化。按照我国现行的管理机制，村干部是有游离于国家行政干部体制的、不在编、不脱产的
7、4“边缘化”干部，村民自治委员会属于村民自治组织，体制内的缺陷导致村干部手中掌握村集体大量权力，却不受纪委的纪律管辖。检察院的监督职能甚至法院的法律在对于村干部和村级机构的监管中都留下了许多空白和漏洞。在这样一种权力几乎失控的背景下，村干部群体作为具有特殊利益诉求的团体，势必对公共权力进行集体私有化。如有论者所言，符合意识形态要求的变革行动会因违背了“承认现有的权力与利益格局的原则” ，不仅不会获得作为改革对象的基层官僚体制的支持，失败告终。在某种程度上，基层官僚体系的实际运作已然偏离了意识形态的和制度设计的初衷，并陷入了一种“逆淘汰”的怪圈。 最后，从交往方式上看，表现为行为模式的结构化。在
8、某种程度上，我国村干部的贪腐几乎已成为农村社会个体惯常的行为方式和行动准则，并在社会活动中结构化。如下，我们将从某种农村社会现象和文化中找到证据。以“贿选”为例， 受少数腐败村干部快速致富的影响，致使农村换届选举中普遍存在着一种不正常（选举中不应当出现的）而又很正常（较普遍存在的）现象村官“贿选” ，这种“非正式规则” 大量的实际存在，已经广泛而深刻地影响了村民的道德观念、价值选择和行为方式，并成为一种独特而不正常的文化现象。后果显而易见，选举中的商业化行为不仅要在任期内收回成本，而且还要创造“利润” ，受这种思想的指导，必定会产生更严重的腐败。 最后，完善侵权法关于人身救助的相关法律条文。明
9、确界定村两委在行使权力过程中发生的民事侵权行为，并对相关受害者加大赔偿力度，扩大赔偿范围，如制定相应的精神损害赔偿制度。 5（二）管理制度层面 首先，完善村干部选任和用人机制。要有所注重，改善结构。一方面，国家可以出台相应的惠农政策，吸引外流人才“回流” ；另一方面可以通过“大学生村官”政策、 “一村一名大学生”项目或者从外界如复原退伍军人、外出务工人员等向农村输入村治精英，为“村官”队伍培养后备人才。 其次，加强对村财务人员管理。明确规定会计和出纳员不能为一人，对会计人员实行回避制度，本村的财会人员不得为本村干部家属；逐步加强对财会工作审计监督的力度，严格规定村财务公开的相关条目，并确保其真
10、实性，避免财务公开流于形式，充分保障村民的知情权和监督权。 最后，提高村干部的政治、经济待遇。对村干部实行工薪制和规模效应报酬制。如“基本工资+绩效工资”的结构工资制；拟定相应的绩效考评体系、声誉激励机制及奖罚晋升机制，为其政治晋升提供广阔空间；解决村干部老有所养、病有所医的问题。 （三）监督制度层面 1.建立村级权力清单制度和责任清单制度，划定权力与责任边界，确保权力公开透明。按照“清权-减权-治权-晒权”程序，首先彻底清理和界定村干部及各部门的权责，工作领域。其次，按照职权法定的原则，对于各个部门清理出来的权力中不符合法律法规的、需要下放给村民组织的及不同部门相互打架的要作出明确界定。再次
11、是要把权力用制度的形式确定下来，对每一项权力的行使主体、手续流程作出明确说明；四6是每一项权力的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等都要在村务宣传栏和网络媒体上向村民公布，接受村民的监督。另外，在建立权力清单的同时还要建立责任清单制度，明确每一项权力所要承担的责任，确保权力在阳光下运行。 2.强化村务监督。建议设立村务监督组织，由村民代表选举产生，经村民代表授权实施监督并对村民负责。可以下设村务监督会、村务监督小组和财务监督小组等，并明确规定其议事原则和工作职能、权力。村务监督组织与村两委之间不存在隶属关系，且只需对村民代表大会负责并汇报工作。 六、结语 “人类千万年的历史，最
12、为珍贵的不是令人眩目的科技，不是浩瀚的大师们的著作，而是实现了对统治者（即权力）的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。我现在就是站在笼子里向你们讲话” ，这是小布什2005 年再次当选总统演讲时说的一段很经典的话。在中国，村干部权力失控，就是他们没有站在制度的笼子里，从而权力过分集中，滋生腐败的土壤。 注释： 饶方舟.治理“村官”腐败研究基于湖北 A 县的调查.华中师范大学硕士学位论文.2012. 李鹏程.当代文化哲学沉思.人民出版社.1995 年版.第 139-140 页. 陈勇.建国后村官集体贪污第一案：10 名村官瓜分 316 套安置房.经济观察报.2013.08.17. 7刘应杰，等.中国社会现象分析.中国城市出版社.1998 年版.第 466-468 页. 美D?C?菲立普著.吴忠，等译.社会科学中的整体论思想.宁夏人民出版社.1988 年版；沈岿.平衡论：一种行政法认知的模式.北京大学出版社.1999 年版.第 356 页. 郑杭生、冯仕政.中国社会转型加速期的义利问题：一种社会学的研究范式.东南学术.2000（2）.
