1、1公共政策中的邻避现象及其应对措施分析摘要城市化进程的不断加快使得各种公众民生设施也快速投入到建设当中，随之也产生了许多公共问题，最为冲突的则是邻避现象，这对和谐社会的构建带来了一定程度上的影响。文章对公共政策下的邻避现象在社会、政治以及经济层面进行了分析，并提出了完善分析框架、强化风险防范以及加强公众参与等措施，希望能够为公共政策中的邻避现象提供一定的解决参考价值。 关键词公共政策；邻避现象；应对措施 1 邻避现象概述 邻避一词源自于英国记者在基督科学箴言报上发表的一篇文章，文章中提到了当时的美国人对于其生活环境周围所堆积的化工垃圾的厌恶，在这之后，邻避一词就被广泛地运用。由于城市化进程的不
2、断加快，使得一些民生公共设施也开始投入到建设当中，集体消费性质的必要公共设施与非集体消费的公共设施开始大范围地对外扩散，因此，许多会对人民的生活产生消极影响的设施遭到了人们的抵制与抗争，这一现象被叫作邻避现象。邻避现象出现的根本原因在于某些公共设施会对人民群众的生活造成消极的影响，因为这些风险是需要人民群众承担的，人们为了规避这种风险，开始进行抗议、抗争，因此，有国外学者认为，邻避现象是一种社会的疲态，从某种程度上来讲则是法律失效的表现，这样社会运动的爆发也能够说明人民群众的认知态度有所提升，能够为2自身的利益进行争论。除此之外，邻避现象的爆发也能够体现人民群众对于公共设施的态度，以及来自于基
3、层的对于城市建设的基本心理态度。对于邻避设施的定义，有多种不同的说法，有人将其定义为由于消极外部效果令人感到嫌恶的设施，会对人民的生活产生不良影响的公共设备；有人认为是服务于人民群众的具有特定作用的但会对人民的健康造成影响的公共设施；也有人认为是所产生的恶劣影响的从而人民群众不愿与其相邻的公共设施，例如垃圾掩埋厂、变电所、精神病院、监狱等。有学者将邻避设施主要分成了以下三种类型：一是污染性设施。为了谋求经济的快速发展从而使得以破坏环境为代价的一些公共设施设备；二是空间摩擦性设施。具有优势性的经济群体为了自身的发展，牺牲了弱势群体的利益从而产生的空间摩擦情况；三是不宁适设施。简单地说，就是会对人
4、民生活产生不愉快影响的设施，但却具有一定的社会服务性质。2 邻避现象产生的原因及影响 2.1 社会方面 美国人民为了谋求一个良好的生活环境，于 20 世纪 80 年代发起了环境正义运动，这一运动的主要内容就是因毒性废弃物掩埋厂对土地环境所产生的危害和人民群众的健康的威胁的控诉，在这之后，由美国国家统计局以及其他相关部门所组成的种族正义调查小组经过详细地勘察之后发现，毒性废弃物掩埋厂的地址大多分布在非白人居民地，这表示出了严重的种族歧视态度。由于非白人居住区缺乏组织资源以及动力，因此大量的邻避设施建于此。美国环保正义研究室因此对恶劣条件的处3理进行了定义“不论国籍、种族以及肤色，所制定的环境法律
5、法规、政治策略都受用、生效” ，从中能够看出，政府对于环境恶劣情况的处理态度是基于社会层面展开的，将整个社会作为了风险处理主体。 2.2 政治方面 从政治方面展开探讨能够发现，邻避现象出现的根本原因在于现代民主制度的提出，这使得有一部分群体以公共利益为由将具有外部消极影响的邻避设施建设在有少数人居住的城市周边，这样的不公正性使得少数人的公共利益受到了威胁，从而导致了抗争、抗议运动的发生。当环境抗议运动爆发之后，如何进行有效地治理就成为了人们热烈探讨的对象，邻避现象集中发生于城市边缘化的少数群体当中，其主要原因在于当地组织资源缺乏，那么首先要做的就是对这样的地区给予决策权，使得他们能够参与到环境
6、治理的决策制定的过程当中，并不再被边缘化。2.3 经济方面 在经济学中，有着成本收益的框架假设，我们以这个假设为基准，将邻避设施作为成本，人民群众的利益作为收益，那么邻避设施的实行方与政府则应以一定的经济方式对这项目给人民群众生活所造成的影响进行补偿，若人民群众对这一补偿的经济效益结果满意，则接受邻避设施建设于居住地周围。从这样的经济学视角来看，邻避现象发生的最大原因在于人们对于自身利益的追求，这是种典型性的自利行为。 3 国内外对邻避现象的理论研究 在国内，台湾经历了 20 世纪 60 年代后的工业化与城市化之后，一4些市区内的公共设施由于具有危害公民身体健康的潜在性，因此，台湾人民对处于居
7、民区的一些化工类设施的建设进行了抗争、抗议，以此来捍卫自身的权力与利益。有学者于 20 世纪 90 年代对发生在台湾的邻避现象进行了理论研究，从不同的案例中寻找人们对于邻避现象心理上看法的共通点，进而做出最佳的处理方案。而在同一时间的美国，也同样出现了反对有毒性废物掩埋厂在居民区建设的抗议，在这之后，对于其他的公共设施的建设也开始有反对的声音出现，例如戒除药瘾医疗中心、流浪汉收容所等，由于大量的人民群众加入到对政府以及开发商的抗议运动当中，使得这些设施的建设无法进行。20 世纪 90 年代，美国学者开始从政治学、经济学以及社会学等不同角度对邻避现象进行理论上的研究，对邻避现象的成因在根本上进行
8、了分析，与此同时，也运用不同的学科知识提出了相应的解决方案。 4 公共政策中邻避现象的应对措施 4.1 完善分析框架 在公共政策中邻避现象措施的应对中，首先要做的就是完善分析框架。在经济学中，邻避现象所带来的风险与保险学中常提到的风险是不同的，这里提到的风险是社会风险，是社会学角度衍生出来的，邻避现象则是主要原因。社会风险是在已知的社会条件之下，所产生的不可能性使得社会稳定结构遭到破坏的程度的大小，而邻避现象的发生就是使不可能性变成了确定性，因此，建立一套完整的风险分析框架是十分有必要的，通过这样的分析框架，能够有效地解决由邻避现象带来的种种问题。 54.2 强化风险防范 在公共设施正式投入到
9、建设过程中之前，应考虑到是否会对公众造成邻避现象，因此，要强化风险防范，主要围绕以下几个方面展开：一是多个选址可供参考。多个选址进行参考有利于不同地址之间进行比较，进而选出更为恰当的地址进行建设，加大了空间的选择性以及降低了对人民生活造成困扰的可能性；二是明确补偿机制。由于邻避设施的公共服务性质，使得其投入建设十分有必要，因此一定会对某些人民群体造成生活上的影响，政府则要事先在宏观角度上进行补偿的机制，从而决定出最能够让人民群众满意的方案。 4.3 加强公众参与 公众参与到决策过程当中，能够保证双方的利益最大化，既能保证公共设施的顺利建设，也能够及时吸纳群众对于此的意见，最终将符合双方最大意愿
10、的方案确立。除此之外，强调民众进行参与后，应将相关公共设施建设的环境测试评估报告对外公布，不仅是履行对外政务透明的义务，还是对公众意见的积极寻求，这是民主化的体现。所采用的公示措施要合理化，使得公众能够接受并最大程度的认可。相关部门在公共设施正式投入建设之前，一定要严格按照相关法律法规的要求制定操作方案，将对环境的破坏程度降到最小。 参考文献： 1翁久惠.嫌恶性设施对生活环境质量影响之研究以台北市内湖、木栅、士林三个垃圾焚化厂为例J.台湾：国立政治大学地政研究所，1994（126）. 62黄仲毅.居民对于邻避设施认知与态度之研究D.台湾：私立文化大学政治学研究所硕士学位论文，1998. 3管在高.邻避型群体性事件产生的原因及预防对策J.管理学刊，2010（6）：58-62. 4李玉娟，邻避冲突的成因和缓解机制探讨J.产业与科技论坛，2012（13）.
