1、1论我国行政复议制度的完善摘 要 行政复议制度为公民实现其合法权益提供了重要的救济机制，同时也扩宽了权利救济的方式，增强了对行政权行使的监督力度。随着依法治国理念、民主政治的不断发展，出现了法律关系复杂，矛盾冲突多元的行政复议案件，这对我国传统的行政复议制度提出了新的时代课题。因此，为了使我国行政复议制度能够顺应时代的发展，本文认为应该对行政复议制度进行修改，从行政复议的受案范围、审理方式、机构设置等方面进行改进和创新，以顺应社会发展的需要。 关键词 行政复议 行政诉讼 完善 作者简介：丛丹，华北电力大学人文与社会科学学院。 中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/ki
2、.1009-0592.2016.06.158 一、行政复议制度的现状与不足 近年来，传统的行政复议制度已经不能满足社会发展的需要，人们对行政复议制度的具体内涵也有了新的了解。自行政复议法公布以来，行政复议机关在进行政复议的工作中，发现该法由于规定过于原则而缺乏可操作性，不能适用于复杂的行政复议案件，这种现象的出现使得行政复议制度逐渐暴露出不足和缺陷。笔者认为，我国行政复议制度在实施过程中存在的问题，主要有以下几个方面： （一）行政复议受案范围较窄，不利于保护相对人的合法权益 2行政复议法采用了列举和概括的方式阐述了行政复议的具体受案范围，尤其是在行政机关的不作为方面，我国行政复议法仅仅列举了三
3、种不作为的方式。对抽象行政行为的审查依然局限于具体行政行为所依据的范围，而不能单独对其提起申请，具有隶属性，缺乏独立性。 （二）书面审理方式缺乏公正性 我国行政复议的审查方式以书面审理为主，听证审查方式为辅。一般来说，只有在案件事实清楚，证据确凿，适用法律正确的情况下，才适用书面的审理方式，但是在实际工作中，行政复议案件复杂，书面的审理方式丧失了复议程序的公正、公开性，使得案件事实难以查清，损害了行政相对人的合法权益。 我国的行政复议机关是从事法制事务的机构，该机构是做出具体行政行为的上一级行政机关的所属机构。可以看出，我国的行政复议机构并不是独立法人实体，其隶属于本级行政机关，这不利于行政复
4、议机构自主审查案件，难以确保公正性和客观性。 （四）行政复议和行政诉讼的程序衔接存在冲突 我国以行政复议前置与行政复议自由选择并存的模式为主。该模式在一定程度上维护了行政机关和行政相对人的自主权，同时也体现了“司法最终救济”的原则，具有一定的科学合理性，但是在实践中存在诸多缺陷，主要体现在以下两个方面： 1.衔接模式设置标准混乱，缺乏统一性：行政复议与行政诉讼的衔接模式种类繁多，虽然以行政复议前置和自由选择并存为主，但是仍存在其他种类的衔接模式，不仅不同类型的法律、法规之间规定的衔接模3式不同，且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间以及同一部法律、法规中不同的条款之间规定也
5、不一致。 2.行政复议与行政诉讼相互侵蚀，缺乏公正独立性：我国虽然积极推行自由选择的衔接模式，但是复议终局模式也大量存在，该模式实质上违背了司法最终原则的规定，不符合正当程序原则的要求，限制了行政相对人选择司法程序进行救济的途径，本质上造成了行政权对司法权的极大侵蚀，弱化了司法的救济作用，否定了司法权的独立性和权威性。其次，在我国行政复议与行政诉讼程序的具体衔接上，两部法律的不同规定也存在衔接的冲突和混乱。主要体现在以下几个方面： 1.受案范围脱节：我国行政诉讼法明确将抽象行政行为排除在受案范围之外，行政相对人只能通过行政复议的方式进行权利救济。在具体行政行为的受案范围上，行政复议的受案范围远
6、大于行政诉讼，大多数的行政案件只能进行行政复议而无法进入司法程。 2.审查范围脱节：在对具体行政行为进行审查时，行政诉讼的审查范围以合法性审查为主，合理性审查为例外。而在行政复议制度中，则坚持合法性审查和合理性审查并重的原则。这两种审查范围的不一致，导致了不具有合理性但是具有合法性的争议案件无法进入行政诉讼程序，使得行政复议成为终局裁判。 二、完善我国行政复议制度的建议 2014 年 11 月新行政诉讼法通过，这是自行政诉讼法颁布以来的第一次修改。虽然新行政诉讼法对行政复议制度进行了一定的补充和完善，4但是从我国目前的行政复议制度来看，仍存在公正性的偏差，实现公正和效率的协调发展仍然是我国追求
7、的目标。从而，笔者认为行政复议制度应从以下方面进行改进： （一）行政复议制度的合理定位 我国对行政复议性质的认识存在偏差，主要表现在片面强调其行政性，过于追求效率。笔者认为，行政复议应保证其本身程序的公正合理，兼顾效率与公平，在追求行政机关解决争议案件效率的同时，也要注重案件的质量。因此，行政复议必须以司法程序为依托，只有两者的结合才能真正解决纠纷，为权利提供救济，而不是执行行政政策。 （二）扩大行政复议的受案范围 行政复议应将抽象行政行为纳入其受案范围，公民、法人或其他组织能够单独针对抽象行政行为违法性申请行政复议。其次，在审查的范围上，应该将可以审查的规范性文件扩大至规章，包括国务院部委的
8、规章及地方人民政府的规章。规章具有普遍的约束力，它是将法律、法规进行具体化的过程，但是在这个过程中，由于受各方因素的制约，以及行政机关之间的利益衡量，不可避免的会出现矛盾冲突，规章违法等问题。因此，如果不对规章进行审查，它在反复适用的过程中将会严重损害相对人的权益以及社会的公共利益，在一定程度上，抽象行政行为的危害性要比具体行政行为的危害性更大。 对于内部行为，我国的行政复议制度并没有将其归入受案范围，笔者认为，将行政机关的内部行政行为的救济方式限于申述和复核，不利于保障行政机关工作人员的合法权益。从内部行政行为的本质上来说，5行政机关做出的人事处分行为符合具体行政行为的特征，公务员本身既具有
9、干部身份，也具有公民身份的双重性质，是同一事物的两个方面，不可分离，因此，这种人事处分行为势必侵犯了其公民的身份权益。 （三）行政复议的审理方式 在审理方式上，笔者认为，可以根据案件的复杂、难易程度进行分类，建立以听证审理为主，书面审理为辅的审理方式。对于事实清楚、证据充足、不存在异议的案件，可以直接适用简易程序进行审理，以书面审查为主，通过一般的调查、双方辩论即可做出复议决定，这对于缩短办案周期，提高行政复议的效率具有重要作用。 虽然我国行政复议法已经确立了行政复议听证审理的方式，但是，从现实操作来看，行政复议仍主要局限于书面的审理方式，听证方式形同虚设。在改进行政复议听证审理制度时，应该对
10、适用听证程序审理的案件范围进行明确的规定，健全听证主持人制度，保障主持人的独立性，增加专家参与听证，允许专家发表听证意见，这对于解决案件争议，提高办案效率具有重要作用。 （四）行政复议机构的独立性 笔者认为，需要建立全国统一的、独立的行政复议机关来集中受理、审理行政复议案件。首先，从国内外行政复议的发展来看，设立行政复议委员会是解决行政机关独立性问题的最佳选择。该行政复议委员会共分四级，即国家级、省级、市级和县级，实行层级监督机制，但是不得利用层级关系干涉下级委员会的复议决定，妨碍其独立行使行政复议权。同时，应该建立健全行政复议人员的队伍建设。实行行政复议人员任职6资格制度，建立分类管理制度，
11、采取全职和兼职的人员管理体制，缩减冗杂的行政人员，增强内部力量，集中法律资源来提高行政复议的中立性、公开性和公正性。其次，行政复议委员会是独立的法人，独立行使行政裁判权，独立于其他行政机关，实行垂直领导，不受任何其他行政机关的影响。 （五）调整与行政诉讼制度的衔接关系 我国行政复议与行政诉讼的衔接采用行政复议和行政诉讼自由选择并存的模式。由于两者均存在优缺点，因此，对于当事人选择何种救济方式进行救济，势必会影响其自身的合法权益。笔者认为，我国现行的行政复议与行政诉讼的衔接需要进一步完善，有效解决两者衔接的冲突问题，具体从以下几个方面进行完善： 1.重构衔接模式，建立自由选择为主、复议前置为辅的
12、新模式： 我国应以自由选择为主，以复议前置为辅、以行政起诉为特例的新模式。 第一，逐步废除行政复议终局型，笔者认为，无论是行政诉讼法还是行政复议法，其立法宗旨都是为了保护相对人的合法权益。在两者的关系上应该以保护相对人的合法权益、司法最终和高效便捷为基本原则。第二，明确复议前置争议案件标准，明确适用行政复议前置程序的行政争议案件，减少单行立法所规定的行政复议前置情形，缩减行政复议前置的范围，赋予相对人选择救济途径的自由权。 第三，以司法救济为最终救济手段，坚持自由选择为主。司法救济7应该是相对人采取救济的最后手段，任何行政复议决定都不是终局裁决，尊重当事人的意愿选择其认为公正的司法救济途径。
13、2.行政复议与行政程序的具体衔接冲突：由于行政复议法颁布较晚，距行政诉讼法的出台有 10 年的时间，因此，两者在具体的衔接上难免出现矛盾，为了使二者能够衔接顺畅，笔者认为应该从以下几个方面进行完善： 第一，统一受案范围。笔者认为应该统一行政诉讼和复议的受案范围，将纳入行政复议受案范围内的涉及行政相对人教育、劳动、政治等权利的具体行政行为纳入诉讼的受案范围之内。 第二，统一审查标准，适当拓宽行政诉讼的合理性审查范围。如前所述，行政复议以合法性和合理性审查并重，但是在诉讼中以合法性审查为主，在司法最终原则的要求下，如果对经过复议的行政案件提起诉讼，则法院必然面对合理性审查的问题，如果只对案件的合法
14、性进行审查，则不利于维护相对人的合法权益。因此，应该增加行政诉讼的合理性审查，确立司法最终原则，消除事实上的复议终局裁决，完善行政复议和行政诉讼衔接的现实需要。 第三，统一审理依据。在审理依据上，笔者认为，应该以行政诉讼制度的规定为基本原则，在行政复议中应该参照规章，而不是一味的依据规章。在对非法律性规范文件的适用上，由于其制定主体多元化，制定程序不严格和立法技术的粗糙性，在其内容和效力上与法律、法规和规章也存在着明显的差距，将这些非法律性规范文件均视为行政复议的审理依据，不具有公正性。因此，在非法律规范性文件的适用上，行政8复议机关在适用之前应该做出合法性审查，不符合法律、法规的应该排除适用。 三、结语 本文通过对我国行政复议制度的剖析，发现其从产生到发展各个阶段中存在的不足和缺陷，并结合我国具体国情与立法现状，提出具体的完善意见。行政复议制度对于我国来说仍然是较年轻的权利救济制度，其在具体的适用方面仍然存在不足与缺陷，但是随着新行政诉讼法的颁布，行政复议制度也将进一步得到重视，通过不断的补充与完善，我国的行政复议制度将成为公正、独立、高效的救济制度。
