1、1司法管辖与集体经济组织成员资格的认定摘 要 成员权的界定关系着千百万农民的利益，村民自治本身的狭隘性不可能对所有成员的成员权益进行有效地保障，此时，权益受到侵害的村民是否可以拿起法律的武器进行维权，司法管辖与村民自治之间的矛盾应如何化解。本文通过对山东省四份裁定的简单分析，明晰了司法管辖与成员资格认定的关系，并为司法的管理与监督指出了方向。 关键词 集体经济组织 成员资格 成员自治 资格界定 作者简介：岳子凡，中国农业大学。 中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-129-03 一、 案件简介 参考近年山东省内关于农村集体经济组织成员权的相关案例，
2、考虑到地域、诉讼标的种类、案例典型程度等因素，选出四篇比较有代表性的案例，案例全是二审的裁定文书，分别来自于青岛市、滨州市、威海市、德州市的中级人民法院。以下进行简要概述。 （一）王占春与乳山市白沙滩镇望海庄村村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案 山东省威海市中级人民法院受理，一审中，原告诉称其履行了村民义务，却没有与其他村民一样的村民福利，一审法院认为原告是否应享有福利的前提是原告是否为其集体经济组织成员，而对农村集体组织成2员资格确认的问题不属于人民法院的受案范围，所以裁定驳回起诉。二审法院也认为农村集体组织成员资格的确认不属于人民法院的受案范围，亦驳回上诉，维持原裁定。 （二）许
3、治龙等与胶州市胶东街道办事处河西屯村村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案 山东省青岛市中级人民法院受理，一审中，原告请求获得村委会的补贴以及请求村委会为其补交养老保险费，而一审法院却以该起诉不属于人民法院民事案件受案范围为由，裁定驳回原告的起诉。二审法院认为，在该该案中原告是否有集体组织成员的资格，是否应予以补贴以及村委会是否应为其补缴养老保险，均属于集体经济组织内部的自治事项，不属于人民法院的管辖范围，故驳回上诉，维持原裁定。 （三）张桂芬与伏栾村集体经济组织农村土地承包纠纷案 山东省滨州市中级人民法院受理，一审中，原告称其应该得到伏栾村所分配的房屋，而法院以原告的起诉不符合条件为由
4、，不予受理。二审法院认为，本案不属于人民法院的受案范围，所以裁定驳回上诉，维持原裁定。 （四）任继霞等与山东平原经济开发区东三里杨村村民委员会侵害集体经济组织成员权利纠纷上诉案 山东省德州市中级人民法院。一审中，原告以获得补偿款为要求起诉村民委员会，一审法院认为其争议焦点在于农村集体经济组织成员的主体资格，而这种资格的确定问题不属于人民法院的受理范围，遂驳回诉讼请求。二审中，二审法院认为在界定征地补偿费用分配等纠纷中涉3及集体成员资格是，应综合考虑一系列问题来确认二人是否为集体经济组织成员，遂裁定一审法院驳回不当，裁定撤销其民事裁定，指令其对本案再次进行审理。 在这四个案件中，虽然在案例内容方
5、面有一些差异，但其争议焦点都是集体经济组织成员的资格问题，然而对于争议焦点极其相似的案件却产生了不同的判决，说明省内尚未形成统一的司法规范。在山东省中华人民共和国土地承包法实施办法中提到了有关成员资格的认定，该办法只说明了三种情况下应该被赋予成员资格，但对于复杂的村民关系而言，这三点无论如何也不可能明晰成员资格的认定界限，该实施办法需要进一步的明确；而且在前三份驳回起诉的案件中，驳回理由上只是简单写明了不属于人民法院的管辖范围，理由过于宽泛，人民法院的自由裁量略过大，不利于保障村民权益。 此类问题绝不是偶然，在调查中可以发现，对于集体经济组织成员认定的纠纷，除了大量的驳回起诉之外，还有许多法院
6、直接采取不予立案的裁定，将资格认定问题拒之门外。所以，一系列问题接踵而来，法院管辖与资格认定的缝隙越来越大，与成员自治的矛盾也逐渐加深，这个“谁来管”的问题也就变得越来越复杂。 二、 司法管辖成员资格认定的合理性 随着经济的飞速发展，我国的城市化进程不断加快，山东省城市化水平也不断提升。然而在农村集体土地被征收的过程中，村委会与村民之间的矛盾也逐渐加深，无论是土地补偿费的发放还是土地承包合同的纠纷，均涉及到集体经济组织成员权资格的问题。而在司法实践中，更4是如此，对于司法是否可以管辖成员资格之诉，存在很大争议。譬如前文中的四个案例，法院做出的裁定并不具有充分的理论根据，这也迫使成员的权利处于一
7、种不稳定的状态，在学界也引起不小争议。 有观点认为，该问题属于村民自治的范畴，关系到宪法和法律规定的基本权利，理应由全国人大常委会对此做出法律解释，所以，在无法明确界定农村集体经济组织成员资格标准的情形下，司法不宜直接干预，因此也就出现了上述案例中出现的情况，即大多法院选择了驳回起诉。另一种观点则认为，无救济则无权利，权利必须被救济，否则权利将形同虚设。在村民进行自治的过程中，村民正当权利受到损害时，司法应当给予救济，不应凭空架空农民所有的权利，法院更不能以法无明文规定而拒绝裁判。 可能也正是因为这两种观点的存在，造成了现在省内“同案不同判”的差异现状。在上述案件中，笔者认为村民的权利保障状况
8、不能谓之曰好，无论是威海还是青岛，二审法院都是裁定驳回上诉，维持原裁定。滨州市中级人民法院更是如此，对于一审法院“以不符合起诉条件为由驳回起诉”的裁定未发表任何看法，反而又以“非受理范围”驳回了上诉。法院真的会相信当事人可以在村民委员会那里得到资格的确认吗？在众多案例中，只有德州市中级人民法院，裁定一审法院重审， 令一审法院对当事人是否为集体组织成员做出判断，算是对第二种观点的肯定。 针对这两种观点，第二种观点更为合理，即有关成员资格界定的诉讼，司法机关应予管辖。 5第一，我国村委会组织法规定村民会议是处理农村事务的最高决策机关，有权处置村集体内部的财产和收益，然而现实情况是，在村委会在管理村
9、事务时，经常会发生有侵犯村民合法权益却没有司法救济路径的情形；在村民会议上，也时常会出现以民主的方式剥夺少数人利益情况发生。 “在乡村社会的特定区域内，针对某些特殊事项，自治权力所具有的规避、排斥甚至对抗国家公权力合理介入和制约的绝对效力，实质是乡村自治主体以民主投票的形式，以秩序和公益为指导原则，实行多数人对少数人的自治。 ”像这种“法不责众”的传统思想，在部分农村也是根深蒂固，这不但是对村民权利的不负责任，更是对法律的亵渎。唯有司法的介入，方能从个体救济的角度平衡村民自治的发展，帮助村民自治走上正途。 第二，目前对于集体经济组织成员资格的界定，没有完整的法律或规章予以支持，只是单纯的依靠村
10、规民约。不排除在部分乡村中，村委会就是村规民约，宪法所赋予的村民自治是为了使每个村子都可以找到适合自己村发展的道路，具体问题具体分析，但现在来看，这种村民自治已经偏离了宪法为其预设的轨道，权利的膨胀必定会带来剥削，随之也就出现了一部分村民的权益受损，最开始，可能是一些“出嫁女” 、 “入赘郎” ，然后是大学生，老年人，最后很有可能发展为连一些普通的村民的权益也会受到侵害。假想一下，一个村民的土地补偿费被村委会侵占，他多次理论未果，最后迫不得已以法律的途径解决。他起诉到法院，首先，法院会不会为他立案，其次，立案后会不会受理，最后，受理后到底会怎么判，像以上例子中，二审法院都对“成员资格”问题拿捏
11、不准，一审法院又对保障村民权利起到多大的作用呢。6所以，制约村民自治权利是非常必要的，司法的适当介入可以平衡这一问题，并且为广大村民的全力保障提供有效的救济途径。 三、 司法管辖的思路 司法介入农村集体组织成员的资格认定，有法必依是关键，根据山东省实施的中华人民共和国农村土地承包法办法中的第六条的规定，前三款明确规定了成员资格的认定，第四款则针对不符合前三款的成员问题提出了应予村民自治。法院作为国家的司法机关，在不能直接干预宪法赋予村民的自治权的同时，应为广大村民的合法权益提供有力保障，对于哪些案件应当受理，哪些案件不应当受理，应有一个明确的认定。 对于符合实施办法第六条前三款的村民，尚未经过
12、村民自治直接起诉的，法院不应受理，予以建议通过村民自治解决；经过村民自治仍未获得集体成员资格或者村委会不作为的，法院应当受理，直接依据实施办法做出裁判、判决。对于不符合第六条前三款的村民，尚未经过村民自治直接起诉的，法院不应受理，可以建议该村民通过村民自治解决资格问题；经过村民自治仍未获得成员资格或者村委会不作为的，该村民向法院提起诉讼，法院应予受理，并且综合实际情况做出合适的裁定、判决。另外，认为其他村民经过村民自治获得成员资格没有根据的，或者认为村民自治的自治程序不合法、显失公平的，可以向法院提起诉讼，法院根据事实情况可以受理。 除此以外，对这一问题，最好的办法是在国家层面制定法律予以明确
13、，但从实际来看，这一点难以在短期内实现。在这一背景下，各地可以根据自己省市的情况，出台相对应的地方性法律法规，规定集体成员7资格的认定标准以及资格的取得方式与丧失情形。同时，鼓励各省、市、县、乡、村均建立集体成员的数据库，明示规范各村民对成员资格的获取与丧失，并将所有进行公示，这将是实施土地分配、被征土地补偿费分配的重要依据。 四、 司法认定成员资格的原则 在德州市中级人民法院审理的任继霞案件中，其提到在界定征地补偿费用分配等纠纷中涉及集体成员资格时，要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记记录、农村土地是否具有保障农民基本生活功能等因素予以认定，并以其是否获得其他替代性基
14、本生活保障为实质性要件，认真具体的分析状况，严格慎重的认定集体成员的资格，最大限度地保护农民特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。该法院针对此问题提出的几个方面可以说是比较完整，法律不是村规民约，不可能出台与每个村的实际状况都契合的法律法规，但考虑到司法对其的管辖也应有一定的规范，建议可以从以下几个原则去进行处理。 （一）基本生存保障原则 每位村民的基本生活保障是整个村集体兴旺的基础，保障每位村民的生活，才能进而最大限度地发挥集体经济组织的功能与作用。依据基本生存保障原则，也是每一位公民应该享有的基本利益，在我国一些偏僻的农村，村民们就是踏踏实实的靠种地的收入来过着朴素的生活，土地就是他
15、们的保障。其中可能也包括一些外出打工受挫回家继续务农，到邻村做一些小生意受挫回家务农的村民，对于他们来说，虽然可能并8没有长久的居住在本村，但他们真的需要土地作为生存的保障。而且，在现今的我国，对农村的社会保障制度并不是十分健全，土地的社会保障功能也就不可或缺。所以，我们立法也好，出台地方性法规也好，应该以“基本生存保障”作为一个出发点。 （二）村民平等原则 法治社会，就是要公平，平等作为公平的一种体现也是法治社会所呼吁的一个重要主题。首先，其应该体现于每一位村民都应该有获得集体成员资格的权利，不论男女，不问老少，其次也要体现在法律地位中，每个村里的村民肯定都会存在着个人能力、经济实力、家庭背
16、景的差距，不能单纯的以村民义务的履行程度来衡量，要相对的，从矛盾的特殊性方面来进行分析，从而达到所有村民在法律地位上平等。这样也能更好的去解决“外嫁女” ， “入赘郎”等问题。 （三）禁止推诿原则 在现今的村民自治中，两个村子之间相互推诿的情况大有存在，这也是侵害集体经济组织成员的重要原因。一个村民在获得另一个集体经济组织成员资格时，要取消其在本集体经济组织成员的资格，这是毋庸置疑的，因为本来利益是有限的，我们不能让一个人去占两份“羹” 。可是在他获得另一个成员资格之前，其在本村的成员资格不得取消，像这种案例很多，一个人迁户口去别村，在原来村的集体成员资格被取消了，到了新的村子，又因为到村时间
17、太短不能赋予集体成员资格，其权益则毫无疑问是被损害的。 （四）权利义务对等原则 权利和义务是相互联系和制约的，作为一个农村集体经济组织的成9员，享受权利是理所应当的，义务的履行也应该积极主动。无论是作为义务还是不作为义务，在享受集体组织带来优越性的同时，一定要尽己所能，保障集体组织的利益不受侵害，维护集体生产和发展的需要。 五、司法管辖成员资格的意义 （一）合理制约村民自治 “有权利必有救济，这是法治的必然结果” 。现实中的村委会在履行公共事务管理时屡屡出现侵害村民权益的状况，所谓的“村规民约”成为村委会权力膨胀的有力武器，而司法的管辖可以有效的制约村民自治权利，为农民的权利牢牢建立起最后的有
18、力保障。 （二）支持村民自治，支持村委会依法管理 司法管辖成员资格对村民自治本身有许多积极的作用，法院通过维护村民会议的决议以及村民的自治行为，可以达到尊重村委会的目的，利于村委会的工作开展。现实中，很多村民因为不服村委会或者村民会议的决议而不履行义务，以致矛盾加深，而法院的介入，平等双方权益的同时，可以为村民自治添上一层公权力的色彩，从而达到双方的平衡。（三）保障村民权益 毫无疑问，法律是村民捍卫自己权利的最重要的途径，也是最后一个途径。在我国传统思想根深蒂固的农村，当村民们真的要拿起法律的武器来对抗不公时，他们是已经被逼到了一定程度，此时司法的介入可以为权利的侵害带来最直接、最实际的救济，为相对弱小者提供最坚强的后盾。 10（四）完善我国法律体系 司法对成员资格的管辖很大程度上可以弥补我国法律在农村集体经济该组织成员资格方面的空缺，有利于明细概念，理清思路，加快完善农村法律体系，同步推进城乡法制建设，运用法律思维和法治方式做好“三农”工作。 注释： 黄祖帅.农村集体经济组织成员资格认定相关问题研究以东丽区城市化进程工作为范例.湖南警察学院学报.2012，24（2）.18-22. 邓雅芬.农村集体经济组织成员权初探由福建省两则案例引发的思考.广州广播电视大学学报.2014（2）.92-95.
