1、1事业单位改革应从顶层制度开始2003 年以来，中国政府逐步推动了事业单位改革，但都是在既有制度架构下进行。事业改革应该从顶层制度的 6 个层面入手。 中国迄今没有一部统一的非营利组织法典，但是也许拥有全世界数量最多的非营利组织，其中主要是政府和国有企业以国有资产出资举办的非营利组织，称为“事业单位” 。根据非官方统计，中国事业单位的数量大约在 125 万-135 万家左右。 基于自身的基本社会制度，在国有资产存量结构方面，中国的国有企业所持经营性国有资产的比重高于其他国家，其余国有资产（主要是财政资源）一部分用于支撑政府、政党、军队等国家机器和规模庞大的社会服务体系的运转；另一部分投入诸如基
2、础设施建设、扶植培育优势产业（例如新能源及环保科技）以及补贴社会保险基金等。其中，事业单位是社会服务体系的主要组成部分。 中国拥有非常严格和复杂的国有资产管理法律体系。任何事业单位，占有、使用、处置国有资产均需履行严格的审批程序，事业单位以国有资产对外投资受到严格的控制。目前大部分事业单位都实行自收自支，只有少数事业单位由财政全额拨付经费。受制于政府对事业单位国有资产对外投资的严格控制，这类事业单位为维持经费自给，必然从事经营性活动。实际上，在相当长的时期内，大量的事业单位在享受名义的或实际的税收优惠待遇的同时，从事各类营利性商业活动，内部运作机制2无异于企业；也有部分事业单位实际承担着政府行
3、政职能。 面对这一局面，中国政府自 2003 年以来，先后选择文化、教育、医疗等领域逐步推动事业单位改革。又自 2011 年以来，全面推动旨在使所有事业单位明晰定位的事业单位改革。改革的原理是“分类转制” ，对于主要从事营利活动、自收自支、企业化管理的事业单位，转变为企业，称为“转企改制” ；对于实际承担行政职能的事业单位，转变为政府行政机构；而真正从事非营利活动的事业单位才被保留下来。 事业单位改革可谓正逢其时，但目前的事业单位改革仍然是在既有的制度架构下推进的，笔者认为，事业单位改革应当从相关的顶层制度改革入手。 1 应建立或承认事业单位法人财产权制度 根据事业单位登记管理条例 ，事业单位
4、是法人，应当具备法人条件。根据中国颁布时间最早、目前仍在实施的统一民法典中华人民共和国民法通则 （以下简称“民法通则 ”）规定，法人应当具有必要的财产或者经费来源。 民法通则是在中国计划经济向市场经济转型时代制定的，出于稳定当时的社会经济秩序的目的，部分内容是依据当时社会经济形态“量身定制”的，随着中国经济全面转型为市场经济，一些内容已无法适应市场经济的形势和需求。就事业单位而言，无论是自收自支型事业单位，或全额差额拨付型的事业单位，都属于一个普通的社会经济实体，都需要与第三人发生经济或民事法律关系，都需要具有偿债能力。而仅有经费来源，而且对经费提供方也许并不具有约束力，并不足以切实保障债权人
5、的利益，任何法人都应当具有独立的法人3财产权。据此，有必要对民法通则关于法人的条件进行修正。 实际上，依据现行事业单位财务制度的原理，如果不承认事业单位具有法人财产权，事业单位则根本无法形成自身的资产负债表因为无资产可以入账。因此，建立或承认事业单位法人财产权制度，不但有利于保障债权人的利益，也有利于解决权责利相统一问题，理顺事业单位物权制度和会计政策；同时，也有利于赋予事业单位对国有资产运用的自主权。毕竟，事业单位改革的目的在于巩固事业单位的公益属性，这与赋予事业单位国有资产运用的自主权并不冲突。 只有建立或承认事业单位法人财产权制度，才能彻底理顺事业单位国有资产管理体制和事业单位产权制度。
6、 2 应明确法人可以在不中断主体资格的前提下跨类型转变 事业单位改革的模式和路径大致包括：（1）自收自支、企业化管理的事业单位转企改制为公司等企业；（2）事业单位转制为民办非企业单位；（3）事业单位改制为行政机关；（4）事业单位吸收社会资本实现产权多元化。由此可见，跨类型、甚至跨所有制转换是事业单位改革的重要方式。 民法通则对法人跨类型转换并未做出明确规定，即便是对于上世纪 90 年代出现的国有企业改制，学术界、行政部门及律师界对于法人能否在不中断主体资格的前提下，通过转换组织形式、资产及权益的存在或表现形态变更为另一类别的主体（即：全民所有制企业是否可以直接变更为股份制企业）也莫衷一是。 笔
7、者认为，如果转制单位的法人主体因转制而发生终止，则出于保4护债权人利益的目的，该转制单位应当履行解散清算程序，这将实际给法人转制划上句号，同时将使得社会经济关系处于极不稳定状态。因此，法律应当明确法人可以跨类型转变，法人主体不因转制而终止。只有明确这一法理前提，才能确切回答如下问题：（1）物权法层面，转制前主体与转制后主体之间是否因转制而发生财产物权流转；（2）劳动法层面，转制前主体是否因转制而应向职工承担解约经济补偿责任；（3）商业组织法层面，是否“净资产”可以作为商业组织的出资或开办资产形式。只有明确这一法理前提，才能进一步解决不同类型法人的登记机关进行登记衔接的问题，从而为实现事业单位的
8、改革模式扫清操作障碍。 3 改革事业单位对国有资产的配置、使用及管理体制 依据中华人民共和国宪法 、 中华人民共和国物权法 ，国有资产归全民所有，国务院代表国家行使国有资产的所有权。依据财政部事业单位国有资产管理暂行办法 ，国务院与各级人民政府代表国家行使中央和地方国有资产的管理权、收益权、处置权，并依法授予事业单位占用。如第 1 条所述， 民法通则及事业单位管理条例并未要求事业单位有独立的资产，而仅赋予事业单位占有、使用国有资产的权力。 在实践中，前述国有资产授仅使用体制，容易导致国有资产的监督管理“虚位化” ，实际上多数事业单位对其占用的国有资产所拥有的财产权益，已无异于所有权，政府对事业
9、单位国有资产的使用甚至处置几乎无法直接施加管控，仅能通过事业单位间接监管。而对于大多数自收自支的事业单位，由于并不依赖财政拨款维持运转，政府几乎无从对其国有资产使用进行有效监管。另一方面，前述国有资产管理体制也将物权5设置引入误区，一个生动的例子是：事业单位对政府核拨使用或以财政拨付经费建造的房屋，是否应该登记在该事业单位名下；事业单位是否对登记在其名下的房屋拥有所有权。而且这些制度与传统民法物权理论在一些层面也存在冲突，例如，货币作为种类物和一般等价物，其所有权是随转移占有而流转的。 针对前述弊端，在建立事业单位法人财产制度的基础上，完全可以比照企业国有资产的监管体制，赋予事业单位对其占用的
10、国有资产的支配权（实际也就是所有权） ，但可限定该等财产的使用、处置均不得抵触公益性宗旨，并可对事业单位拥有的国有企业或其他事业单位国有产权的活动设置必要的审核制度。对于由财政拨付经费的事业单位而言，其开业时获得的初始国有资产可列作开办资金（出资额） ，而后续拨付的事业经费可以考虑按照“收支两条线”作债务或往来处理，对于专项拨付也可列作增加开办资金（增资） 。 4 明晰事业单位产权制度 这是目前事业单位改革顶层制度设计的核心命题。现行法律尚未明确肯定，也未明确否认事业单位是否存在产权。政府在实践中对这一问题的认知和监管立场也不完全一致；而多数国有企业则认可事业单位存在产权概念，例如，国有企业举
11、办的职工医院，通常被记为国有企业的长期投资，并纳入报表合并范围。 如第 3 条所述，在建立或承认事业单位法人财产权的基础上，且在事业单位取得国有资产所有权的基础上，政府由事业单位国有资产的直接所有者代表成为事业单位开办资金的出资人，政府拥有的国有资产形态也自然转变为对事业单位法人的产权（所有者权益） ，即形成政府拥有6事业单位，事业单位拥有国有资产并运用国有资产从事公益事业的国有资产分布格局。这实际上更有利于改变政府审视事业单位国有资产价值的视角，同时改变政府在事业单位国有资产监管体系的角色，重新树立一个公益资产价值参照系，真正实现事业单位国有资产运用方向由“养人”到“办事” ，真正实现“管办
12、分开” 。 如第 2 条所述，事业单位改制模式多数涉及不同类型的法人主体之间的转换，如果不承认事业单位存在产权概念，也就不存在事业单位产权转让或重组的改革路径，不存在事业单位吸收社会资本形成多元化产权格局的模式。这将对目前的事业单位改革凭添障碍。 另外，在建立或承认事业单位法人财产权的基础上，需要改革目前事业单位国有资产产权登记制度，建立事业单位物权登记制度。 5 改革事业单位会计制度 目前事业单位举办人（通常是政府）对事业单位法人财产价值核定采取的办法是，事业单位净资产每增加一定比例，即在事业单位登记管理部门办理事业单位开办资金增加的变更登记，同时办理事业单位国有资产产权变更登记。而依据目前
13、的事业单位会计制度，事业单位是不核算固定资产折旧的，这不利于政府（举办人）恰当评估事业单位资产配置和运用效率以及资产的客观价值。一旦承认事业单位法人财产权，则事业单位会计准则也应朝着企业会计准则靠拢（无非损益核算方面，仍保持“收入” 、 “支出” 、 “结余” ） 。 6 改革事业单位资产保全制度 在司法实践中，事业单位的多数公益资产实际是无法被强制执行的，7事业单位实际仅以财政拨付的经费或者自收自支的收入为限承担债务责任。一些事业单位存在滥用上述司法实践制度，损害债权人利益的情形。一旦建立和承认事业单位法人财产权，且一旦赋予事业单位运用国有资产的自主权，则事业单位拥有的资产也理应纳入正常债务人的偿债资产范围。 在市场环境下，保护公益资产和公众利益不能简单地依靠有时并不公平的司法或行政保护制度，而应当更多地依靠事业单位的自我行为约束以及管理能力的自我提升。
