1、1我国转基因食品安全监管的法律问题研究摘 要 随着转基因食品的普及，转基因食品安全监管的问题也受到人们关注。我国转基因食品安全监管的法律体系存在较大漏洞，监管模式不成熟，监管主体不完善，监管体系有缺陷，导致该领域存在严重风险。本文借鉴发达国家和地区的先进经验重构我国转基因食品安全监管的基本原则和具体制度，创造性地提出预防、透明、诚实信用和维护市场秩序的基本原则，多层次地完善从评估、监管、标识到救济的制度。 关键词 转基因食品 安全 监管 法律规制 作者简介：徐坤、郭江、谭茂尧，西南政法大学。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-202-04
2、一、引言 转基因食品又称基因修饰食品 （Genetically Modified Foods ， 简称 GMF） ，是利用分子生物学手段， 将某些生物基因移植到其它生物中去， 使其出现原物种不具有的性状或产物并以转基因生物为原料生产和加工的食品。 国际食品卫生法典委员会认为食品安全是指消费者摄入的食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性 。转基因食品安全系指转基因食品在研发等不同阶段所不应含有的对经济社会各个方面的潜在危险。 为了维护消费者的合法权益和确保正常的市场秩序，运用立法、行2政和司法等手段对转基因食品安全性所作出的预防、监督与管制的综合性活动，我们称之为转基
3、因食品安全监管。 二、我国转基因食品安全监管的法律困境 （一）转基因食品安全监管中政府一手独大 目前，我国对转基因食品安全的监管由政府主导，采取多个部门切块分段共管的模式 。我国主要从转基因食品的种植、生产、来源等方面来对转基因食品安全进行管理，涉及农业、检疫、工商、质监等多个部门。在该监管模式下，难免会出现“工作不协调，权限界定模糊，甚至相互交叉和管理缺位”等现象不利于确保食品安全、维护公民生命健康权益和保护社会公共利益。且行政主体相互推卸责任易导致管理活动的重复、法律实施的不稳定、管理活动缺乏一致性和管理盲区等问题。 （二）缺乏行业性和社会性的监管主体 我国现行监管模式以行政监管为主，缺乏
4、行业性和社会性的监管主体。政府紧握安全监管阀门，压制行业、协会自律积极性，成本高且效率低下。政府在克服市场失灵的同时存在着导入和利用市场机制的问题 ，出现机构臃肿、人浮于事、官僚主义、形式主义、过度干预等问题。政府将转基因食品安全监管牢牢控制在手中会导致信息供应不足、服务不够；将转基因食品安全监管费用纳入地方财政会导致预算偏离社会实际需要，也可能滋生权利寻租 。 （三）在转基因食品安全监管中消费者知情权落空 作为食物链终端的消费者应当参与转基因食品安全监管。然而，通过社会调研发现，了解转基因食品的消费者寥寥无几，在农村地区甚至3有人从未听闻转基因食品。可见，消费者的知情权落空，消费者无从参与转
5、基因食品的安全监管，进而无从自由选择。 1.标识制度难于落实：转基因食品标识制度的使命是借助开诚布公的强制标识创建一个公开公平的竞争氛围，把选择的权利交给消费者，用品质与价格的优势获得市场与公众的认可 。 我国转基因食品标识十分混乱、法律无统一标准， 这导致有些转基因食品的标识小且隐秘、难以于消费者察觉，另一些标注着“非转基因”字样的食品甚至公然在电视等公众媒体上打出广告，这严重扰乱了市场秩序。 2.消费者缺乏自我保护意识： 消费者对转基因食品关注度低，获取信息渠道少，不了解相关法律，维权意识低，致使消费者面对合法权益被侵犯时，往往选择“大事化小，小事化了”的方式来解决问题，甚至对于某些转基因
6、食品的不标识或者乱标识现象习以为常，这使得我国保护消费者知情权的相关法律束之高阁。 3.经营者和政府披露义务的缺失以及听证制度不健全：根据消费者权益保护法第十九条和产品质量法第二十四条，经营者和政府有向公众披露转基因食品信息的义务。实际情况则恰恰相反。 我国听证制度同样存在漏洞。群众不注重听证维权；而听证制度的内部操作性过强，听证代表的选任缺乏科学合理的标准，听证会代表及主持人的选择不透明，这使得行政机关实质上拥有了选择代表的权力， 听证会实质上为行政机关所操纵，无从真实反映民意。 （四）安全性检测、风险评估机制、预警机制存在隐患 4转基因食品在增产，降低成本，抗虫害、抗病力，贮存期长等方面有
7、天然优势，但也存在安全性不足等问题。转基因食品在引入外源性基因而产生了原本不存在的多肽或蛋白质，可能会形成不相容有毒性物质，带来安全隐患。加强对转基因食品的安全性检测至关重要。但如何加强对上市的转基因食品的安全性检测，我国尚未成体系。 转基因食品安全监管存在着滞后性、突发性和超越常规性等不足。 这使风险评估尤为重要。虽然我国构建了转基因食品风险评估制度的基本框架， 但风险评估机制不够完善，政府和公众对于转基因食品安全的风险的认知不准确，资源分配不合理，政府的投入和收益成负相关，这种“恶性循环”不仅使政府的公信度下降， 而且不利于转基因食品的良性发展。由此，我国转基因食品安全的预警机制应运而生，
8、但依然存在大量安全风险 。 （五）许可制度缺乏执行力 转基因食品的许可制度是保障我国转基因食品安全的重要制度。从形式上看，我国转基因食品进入市场的许可实施的是一套全程的安全监管体系， 安全许可制度、生产许可制度、卫生许可制度、标识制度这四种许可制度为转基因食品从“农场到餐桌”筑起一道坚固的防线。但是彼此之间却存在法规不健全、衔接不紧密等问题，进而导致执行力不足。（六）救济制度无法有效落实 归责目的在救济，事后救济制度依赖于追溯制度。追溯监管主要针对在市场流通环节出现的问题的追责，以此为基础建立的一套完整的执5法流程。 目前我国主要有中国食品监管网、国家转基因农产品安全追溯平台、转基因农产品质量
9、追溯系统，但制度的实施却不尽如人意。 （七）我国转基因食品安全监管的法律法规不完善 中国以科学性原则 、预防性原则和折衷主义原则 为基础，结合我国具体国情探索属于中国的转基因食品安全监管的法律道路，初见成效，但尚存不足。 首先是在经营、研究、试验等方面的许多法规政策不具有广泛适用性。当发生转基因食品危险时，无法找到正确的法律适用。其次是不同监管主体相互推诿。 农业转基因生物安全管理条例第五条规定由农业、科技、环境保护、卫生、外经贸、检验检疫等组成管理部际联席会议来对加强对转基因食品安全监管，但事实上农业部独掌大权。但农业部仅是控制了源头，并没有进行全程监控，使得转基因食品监管落空；卫计委、环保
10、部和食品药品监督管理局又不对可能存在的风险承担监督责任；部门之间的协调性不够，各主体“各自为政” 。而且在现行的转基因食品安全归责体制中，可归责依据却寥寥无几。例如，对转基因食品安全所引发的严重后果进行刑事追责时就无法找到准确的适用条文。 三、完善我国转基因食品安全监管的法律对策 （一）确立转基因食品安全监管法律制度的基本原则 1.坚持风险评价原则：国际食品法典委员将风险定义为“对人体健康或环境造成不良后果的可能性和严重性” ，在转基因食品消费中“受体”是消费者，当消费者摄入转基因食品时就产生了“风险” ，并且这种风险具有不确定性，才有了监管的必要。 6转基因风险评价是指利用现有的科学知识、技
11、术手段、科学试验和经验，对转基因生物可能对生态环境和人类健康构成的潜在风险进行综合分析和评估，在风险和收益利弊平衡上做出决策 。转基因食品的风险评估有生态风险评估（Ecological Risk Assessment，ERA）和健康风险评估（Health RISK Assessment，HRA） ，前者主要存在于生产环节，后者主要存在于消费环节，转基因食品风险评估属于消费阶段的评估。 2.透明原则：透明原则有两个方面，一是对转基因食品的评价应建立在科学的基础上，通过科学技术对转基因食品进行检测、分析和评估，并将结果公布在公众面前，让公众能更好的、更全面的了解转基因食品的特性。二是对转基因监管提
12、出的要求，只有当权力和过程透明化，暴露在公众的监视中才能更好的杜绝权力的缺失和滥用。 3.诚实信用原则：首先是公布的信息真实。有关部门在公布有关转基因食品性能和监管的信息时应当全面、准确、真实。无论是向普通公众公布的信息，还是向特定人或者组织提供的信息，有关部门都应当对其真实性承担法律责任。其次是保护公民信赖利益原则。这点原则就自然包括了禁止权力滥用原则，有关部门应当在监管的过程中在法律法规的限度内保护行政相对方的利益。 4.维护市场秩序原则：首先要避免市场的“逆向选择性” 。市场信息不对称使消费者在选择时往往倾向于价格低廉且卖相更好的转基因食品，出现“劣币驱逐良币”的现象。故而我国在对转基因
13、食品安全的法律监管时应协调转与非转基因食品之间的关系，来维护市场交易秩序。 其次政府要信息公开来解决市场信息不对称和保障消费者的选择自7由。欧洲对转基因食品采取强制标识制度却销售量极低，而信息相对不公开的中国却是世界上转基因食品消费大国。因此，政府应督促生产者负担强制披露义务，还消费者以自由选择的权利。通过信息的透明化缩小信息不对称的差距，充分尊重交易的习惯，维持正常的市场交易秩序。（二）以人为本视角下，我国安全监管模式的选择 我国转基因技术有一定进步，但安全监管模式尚未成熟。发达国家转基因技术起步早，监管体系相对完善，我们引以为借，将目前发达国家的监管模式归纳为允许式、预警式和折衷式。 1.
14、允许式的安全监管模式：允许式的安全监管模式是通过制定较高的生物安全标准，对个案进行试验和分析，检测可能带来的风险，并通过行政许可的方式进行监管，认为科学检验不出便不存在。 美国是该模式的典型代表。美国设有专门管理机构，出台大量安全性法规，采取松散式的管理结构，将食品安全问题分解，再根据不同特性加入传统的监管体制中并由专门部门进行鉴定和评价，支持转基因食品商业化。但美国过于乐天的监管模式片面的强调转基因食品带来的益处，坚信掌握科技后便能稳定的定向改变性质，这使得转基因食品可能带来大规模的不可逆的危害。 2.预警式的安全监管模式：该模式在允许式的安全监管模式基础上，建立专门的管理和评价机构，制定一
15、整套的法律法规、安全评价标准及规则，通过对转基因作物的检测进行针对性的管制。该模式允许转基因技术的运用，却抱着一种质疑的态度。预警模式的典型代表是欧盟。欧8洲设立严格的结果评测和过程监督相结合的模式，建立特别的管理和评价机构，来保证欧盟内外食品与饲料的安全。主张采用更为审慎的风险预防原则。 3.鼓励式、禁止式的安全监管模式：鼓励式监管模式的生物标准低，主要运用于加速转基因生物科技在某一国或某一地区的推进，纯粹追求其带来的经济利益而忽略其可能存在的潜在风险。禁止式模式则相反，为保护生物的安全而完全放弃转基因生物技术，简单的拒绝转基因生物所能带来的利益。这两种模式是在转基因食品研发开始产生的两个极
16、端，都是不合理的。据此，日本政府进行折中，自主制定了不宽松也不严厉的管理政策，通过建立溯源机制来对“过程方法”进行监管。 4.我国的选择，以人为本：以国务院在 2001 年颁布的农业转基因生物管理条例为界，我国农业转基因生物政策模式的选择划分为两个阶段，第一阶段（1996-2001 年）我国采取了允许式的农业转基因生物安全策略，第二阶段（2001 年至今）采取了预警式的农业转基因生物安全策略。 乌尔里希?贝克的“风险社会” （risk society）对我国应对转基因食品风险有借鉴意义。为使不确定性调整在可控范围内，需要对政策制定作出引导。在风险社会中，随着人类社会的基本需求增加，人们更多的考
17、虑则是健康、环保和安全。这一点与我国以人为本的基本理念契合。因而以人为本的转基因安全监管模式是我国的不二选择。 （三）完善转基因食品安全法律的基本制度 1.安全评估制度：从 1985 年 Alexander 提出基因生物风险评估分层9法和 1989 年 Tiedje 提出以系统特性为基础的转基因生物释放风险评估框架 ，许多国际组织和国家逐步将研究方向调整为转基因食品的风险评价。我国也应建立起完善的转基因食品检测和评估体系。 首先应建立一个专业、独立的安全评估机构。我国可以借鉴日本内阁通过民间组成的食品安全专家委员会对转基因食品安全进行评估来建立更为严格的安全性审查制度和更为独立的权威检测机构，
18、使转基因食品的安全风险降至最低。 其次应明确安全评估标准。我国可以借鉴国际食品法典委员会重组 DNA 植物及其食品安全性评价指南中对转基因植物的安全性评价从对人体可能造成的危害、对环境的影响、交易风险以及和社会民众的观念等方面进行评估。 最后应规范评估流程、严格监管。应将评估检测机构的审议结果向公众公布，不达标则严格限制其上市流通。 并且向社会公众公布安全评估标准、评估检验方法以及评估结果等相关内容来切实保障公民的知情权，将转基因食品安全评估工作置于公众的监督之下。 2.完善社会监管制度，做到全方位、多层次监管：首先要细化转基因食品监管主体，明确监管职能。我国可以借鉴日本“垂直监管为主、地方监
19、管为辅”的监管模式来对转基因作物的种植、加工、食品的去向进行监管 ，来细化转基因食品监管主体，明确监管职能。 其次要建立公众参与监督制度。这要求一定的公民、法人和其他社会团体、组织通过一定的程序和途径进行参与，使得国家的相关法律和政策能够更好的执行。 一方面要做好信息公开工作，保障公民的知情权；10另一方面要加强对转基因食品安全的宣传工作，采取多种形式，开通有效渠道，为公民行使监督权营造良好环境。这有助于在第一时间发现问题，采取行动，减少转基因食品安全问题带来的不利后果。 还应建立审批许可制度，对转基因食品研发、生产、流通等各个环节设立具体的许可标准，从转基因物质的含量、营养价值、可能出现的后
20、果、风险应急预案等多方面考察。 特别是对流通环节的监管应及时采取行政问责或者诉讼追责的措施，来纠正企业的违法行为。同时建立诚实信用体系，要求申请流通销售的企业，必须提供一笔数额较大的信用担保金，用以保证出现问题后有能力进行补偿，设立黑名单，对有过一次违规违法的企业，永远禁止再次生产销售。 同时实行 IP 身份认证和召回制度。借鉴日本的 IP 身份认证 和管理体系使转基因食品在整个食物链中拥有独特代码，在转基因种子阶段进行 IP 登记，建立证书，在接下来的种植或销售环节均需向下一个对接企业或工厂提供副本，并建立新的证书，使我们对转基因食品的监管更加科学有序。召回制度要从明确召回的条件、规范召回的程序、强化企业的召回责任和加强行政部门对召回的指导和监督等方面进行构建。 3.标识制度：对转基因食品进行标识，有利于保障消费者的知情权和选择权并加强对政府部门的监管。结合我国国情，并借鉴日本的标识制度 ，我们可以从强制标识、明确标识对象、细化标识内容、规范标识标准这几个方面来完善标识制度。 我国转基因食品市场混乱、转基因食品监管立法不完善、执法存在问题等现状均要求我国不能采取其他国家的自愿和强制标识相结合，只
