1、1乡镇辖区“村改居”社区建设的困境及发展路径摘 要 在民政部大力推进“农村社区建设试点”以及“农村社区建设实验全覆盖”的背景下，乡镇辖区内出现了大量的“村改居”社区，由于受到地域以及农村生产生活条件等诸因素的影响，新型“村改居”社区建设面临一些突出的问题，急需从社区基础设施、制度体系、社区服务体系，社区人才队伍等方面寻求突破。 关键词 乡镇辖区 村改居社区 建设 作者简介：高满良，曲靖师范学院马克思主义学院。 中图分类号：D267 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.088 社区是社会的细胞，社区和谐是社会和谐的基础，社区管理是社会管理的基础性工
2、程。以 2007 年国家民政部门启动“农村社区建设实验”和 2009 年民政部开展“农村社区建设实验全覆盖”作为标志，国家开始探索农村社区化建设的孵化和培育，相应地怎么去实现农村社区的建设和有效管理就成为新农村建设的重要内容和现实依托。创新农村社区管理成为了新农村建设的重要组成部分。本文选取集镇中心区农村社区瓦葵社区作为个案，对瓦葵社区管理的基本实践及其探索进行调查分析，以期对当前农村社区管理的理论及其实践探索有所裨益。 一、瓦葵改建社区的基本实践及成效 瓦葵社区位于云南曲靖市师宗县葵山镇中部，是镇政府所在地，距2县城 23 公里处，总面积 18 平方公里，辖瓦葵、新发、纳禾、山朝四个居民小组
3、。主要分布在金马河两岸，与红河州，泸西县白水、金马两镇及本县彩云镇接近，社区有耕地面积 2500 亩，其中旱地 1822 亩，水田678 亩。主要粮食作物有水稻、玉米、小麦、洋芋，主要经济作物有烤烟、油菜等，经济性收入主要有养殖、建筑、运输、外出务工等，是一个典型的农村社区。 瓦葵村委会于 2010 年 4 月改建瓦葵社区，原来四个自然村，过渡为四个居民小组，现有居民住宅楼 1260 栋，住户 1530 户，常住人口 4892人，流动人口 307 人，辖区单位 29 个，其中机关单位 22 个，学校 4 个，医院 1 个，个体商业网点 138 个，有志愿者队伍 1 支 28 人。社区专职人员
4、4 名，社区两委人员 9 人，选聘到社区工作的大学生村官 1 名，新农村指导员 1 名。有党员 146 人，男性党员 127 人，妇女党员 19 人、少数民族 3 人。社区建立党员服务站 1 个，服务点 5 个，社区办公用房约 700平方米，活动场所面积 250 平方米。 （一）基本做法 1.积极安排部署，制定方案。为了开展好和谐社区建设工作，葵山党员、政府高度重视，召开专题会议，对开展此项工作进行了深入细致的研究、部署。按照师宗县委、县政府开展和谐社区建设的要求，结合自身实际、制定和谐社区实施方案，明确了和谐瓦葵社区开展主题活动的内容和具体要求。 2.加强组织领导，层层宣传发动。按照开展和谐
5、社区的安排部署，成立了由镇副书记任组长，由社区党总支书记任副组长，相关单位为成3员的建设领导小组，负责搞好组织协调，抓好各阶段工作，促进活动开展，为活动提供组织保障。同时召开社区群众、党员大会和支委会，对开展和谐建设进行层层动员，通过会议和粘贴标语等各种宣传形式，在全社区上下形成了人人了解活动，人人参与建设的良好氛围。 3.精心组织，抓好和谐建设。镇所辖瓦葵社区党支部所有党员都列为参与对象，依托创先争优活动的开畏，争创“居民需求调查之星” 、“队伍素质提升之星” 、 “志愿服务居民之星” 、 “构建邻里和谐之星”等“每月之星” 。以解决居民群众迫切需要解决的问题为突破口，从“夯实工作基础，提高
6、服务质量，打造服务品牌，促进社区和谐” ，建成“设施基本配套、服务基本完善、环境整洁优美、社区秩序井然、文化生活丰富、道德风尚良好、群众满意放心”的社区。 （二）主要成效 1.推进平安社区建设，社会治安明显改善。瓦葵社区集中开展的综合治理宣传活动，采取了多种形式，扎实开展了一系列丰富多彩的活动，在社区掀起了综合治理宣传的热潮，有效地提高了广大人民群众的法律素质。增强社区治安防范能力。加强社区治安巡逻队员、社区调解员等队伍建设，强化人防、技防、物防等立体治安防控能力。发挥社区协调委员会的作用，深入细致地做过细工作，营造了“发生矛盾纠纷，求人民调解”的良好氛围。群众依靠调委会及时有效地解决身边发生
7、的各种矛盾纠纷，民间矛盾纠纷长效调解机制建立起来了，社区依靠群众的力量维护了安定团结，社区调委会真正成为新时期下解决民间纠纷的更加坚实可靠的“第一道防线” 。 42.推进便民服务，方便居民群众。 “两委”严格要求、规范管理“一站式”服务，服务站内部设置窗口、指示牌；服务内容、流程和相关制度职责（如服务承诺制等）上墙公示，方便群众办事，接受群众监督，使居民明显感受到了便民服务呈现出的新气象。 “让前来办事的居民群众感觉像到了自己家一样” ，社区干部面带微笑，来有问候声，问有应答声，走有送别声，亲切的话语使居民感受到亲人般地服务。积极开展社会救助和帮扶困难群体，严格执行国家的低保政策，积极筛选困难
8、户及困难群众，规范低保申领和补助金发放，并对低保户实行跟踪管理，确保惠民政策的落实。社区建有养老院和敬老院，对老年群体提供医疗、护理、救助等基本社会保障服务，提升社区服务水平。 3.规范社区党员管理，彰显社区党员模范带头作用。在社区工作人员和管理人才匮乏，社区居民参与度不高的客观条件下，社区探索“社区为居民服务，居民为社区作贡献”的社区服务机制，形成“小社区、大服务”框架。党组织充分发挥战斗堡垒作用，党员们发扬吃苦在先、以身作则、关心群众、热爱社区的精神，组织党员义务服务队，参与助老、助残和美化环境、保护绿化等公益活动，通过在生产、发展经济、家庭关系、服务社区等方面开展“创先争优、榜样示范”等
9、方式，用行动实践着“一个党员一面旗，党员奉献在社区”的诺言。 二、村改居社区建设存在的主要问题 （一）社区服务设施及社区基础设施薄弱 社区服务设施投入不够。社区居委会工作经费紧张。每年下拨给社区居委会的经费仅够维持社区居委会的水电费、日常办公用品的开发，而居委会又没有其它经5济实体，没有资金投入服务设施的建设。社区虽然筹建了办公用房但外债太大，至今仍未还清。社区中各类设施和场所数量少、种类少，缺项较多，尤其是缺少群众欢迎的文化活动设施和场所；社区生产生活设施与城市相比差距较大。整个社区没有专业的垃圾处理和堆放地，现在基本上是通过出钱买地的方式处理，既污染环境成本又高。纳禾、山朝两个居民小组村庄
10、道路没有硬化，还过着“晴天一身灰，雨天一身泥”的日子，居民的生产生活极不方便。水利设施薄弱，保障能力差，抗灾能力弱。瓦葵、纳禾、新发位于金马河沿线，由于金马河河床过高，降雨量稍大河水就会泛滥，2012 年 7 月的一场大雨已经导致纳禾水稻绝收，瓦葵、新发水稻部分受灾。山朝居民小组由于地势较高，虽然在低凹处打出了水井，但水源点离居民住地较远，吃水只有靠人挑马驮，无法通自来水。纳禾居民小组建有一个小型水库，水库长年漏水，水库应有作用得不到很好发挥。 （二）建设与管理部门不协调，政策制度不配套 由行政村改建社区并不是简单的换个说法和或改个名称那么简单，从居民的视角看，更重要的是生活方式，思想观念的转
11、变，对政府而言，是管理理念，服务方式的变革。瓦葵改建社区以来，相关管理部门并没有做好协调和服务工作，大多适用的法律制度并没有进行相应的调整，给社区建设和管理带来诸多的问题。主要体现在：第一，社区的重大项目、社区历史遗留问题，依靠社区自身无法解决。瓦葵社区“扩建金马河”项目已被立项，但是完成这个项目需要占用到河岸两边居民的土地，除了建设本身需要大量的资金投入外，还涉及到居民的补偿问题，这就6需要相应的配套政策和措施，需要政府和相关管理部门协调解决，社区本身很难完成。另外，上世纪八九十年代以来，村里陆续有十四五户人口转为“农转非”户口，由于原来的单位企业倒闭或一直没有在城镇找到合适的工作，所以城镇
12、职工能够得到的各种保险等福利待遇，这些人享受不到，所以现在他们又把户口迁回社区，要求分配土地，享受相关福利待遇，但是社区集体既没有可以分配的土地，更没有实质性的福利可以发放。这些人大多就成为了持续的上访户，给社区管理带来很大的压力；第二，社区选举仍然按照村委会选举法实施。改建社区后，按常理应该适用中华人名共和国居委会组织法和选举法 ，但从瓦葵社区并不具备居委会组织法和选举法的条件，按照原有的方式实施和运行更加符合当前的实际，揠苗助长只会起到相反的效果；第三， “农转城”户口调整并不受居民欢迎。大多数社区居民考虑到土地的保障性，考虑到农村政策的优惠性，比如农村孩子上大学可以加分免除学费等，并不愿
13、意放弃农村户口。瓦葵社区居民户口“农转城”办理缓慢，目前仅有30 多户。这一方面反映了农村惠农政策的力度，同时也表明农村社区居民与城市社区居民在就业，物质条件，生活方式、思想观念等发面存在较大差距。 （三）政府主导性强，社区自治能力建设不足 政府角色的合理定位对社区管理十分重要的。但是，无论从社区发展的资源提供，还是从具体的社区规划、社区服务质量，社区管理人员和工作人员的考核等方面来看，政府仍然是控制者，而非辅助者。社区自治组织和社会团体组织不够健全，社区居委会与辖区单位组织“共驻7共建”机制尚未成为建设社区的强大力量，未能在沟通社区资源、提供专业化服务方面充分发挥作用；广大农民群众的参与积极
14、性不高。部分农民群众虽然有提高生活品质的强烈愿望，但对农村社区建设的理解和认识不深刻，真正能主动参与农村社区建设少之又少。尽管社区居委会组织明确了工作职责，制订完善了工作制度，但是类似社区协商议事会议等动员全体社区居民以及社区成员单位积极参与社区建设的社区参与机制尚未建立健全，社区事务和社区政务的开放度和透明度也不够，社区居委会很难做到依法、民主、科学的服务社区，居民民主自治的社区参与热情未能很好地激发和体现。 （四）社区公益和服务体系尚未真正形成 农村社区化建设，本质体现为孵化和培育具有社区职能的基层组织，促进农村发展，缩小城乡差距。但是农村社区有自身发展建设的特殊性，理应构建起符合自身发展
15、特质的服务体系。但从瓦葵社区的实践来看，社区目前还处在比较“被动”的局面，被动地代表基层政府履行行政性事务，被动地处理社区居民的各种矛盾和利益纠纷，被动地进行社区建设的宣传和介绍，社区工作“满足于应付、流之于形式”的现象较为普遍。比如社区也设有养老院（针对条件较好的老人，自己出钱，社区提供管理和服务）和敬老院（针对无儿无女或生活条件差的老人） ，但是，由于服务质量很难保证，居住条件也不太好，基本上没人入住。社区服务组织职责和功能不清楚，警务室、护林防火，卫生室等既无经费支持，又没有专业的工作人员，大多由社区居民小组工作人员自愿参与和兼任，没有密切针对农村社区的生产、生活、文化娱乐构建起社区全体
16、成员参8与、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较好的农村社区公共服务体系。 （五）社区干部文化、专业素质整体水平不高，队伍建设欠缺 随着形势的发展，一方面，社区工作范围扩大，内容增多，任务加重，社区干部不再是传统意义上的“党务工作者” ， “行政工作者” ，更是社区建设和管理的“服务者” 、 “搭台者” ，做好社区各项服务性工作，已成为社区建设工作多样化发展的必然趋势，但是目前农村社区干部队伍难以适应新形势下社区建设发展需要。一是专业化程度不够。瓦葵社区专职工作人员 4 人和社区“两委”工作人员 8 人，几乎都从原村“两委”转化而来，干部中掌握社区工作专业知识的队伍几乎为零，很多人
17、处于半文盲状态，分析和处理工作中的问题，大多依赖地方性知识和实际工作经验。二是工作人员老龄化程度严重。社区设有党员服务站 1 个由党员带头开展社区各项服务工作，但 45-55 岁的人占 20.5%，56 岁以上的人数占 51.4%，换句话说，45 岁以上的服务站工作人员占了 71.9%，基本上大多数服务工作者都是老年人。三是志愿者队伍来源单一，层次水平不高。社区仅有一支志愿者队伍，均来自社区各单位、居民小组和社区老党员，参与率低，层次不高，专业性不强，作用没有得到真正发挥。 三、推动“村改居”社区发展的路径展望 （一）加强社区基础设施建设 社区基础设施是开展社区服务、创新社区管理最基本最必备的
18、物质条件。农村社区在财政投入，社会各阶层、团体捐赠以及自身集体资产等方面与城市社区相比存在巨大差距，从社区管理的视角出发，必须建9立一种适合农村社区发展需要的社区建设投入机制。立足于瓦葵社区建设和发展的现状，首先要加大农村社区生产基础设施的建设。农村社区离不开农业生产与服务，农业仍然是农村社区最主要的后入来源和经济基础。对纳禾居民小组水库进行除险加固，由村民通过投工投劳的方式，接通山朝小组的自来水，解决饮水难问题。同时完成另外两个居民小组的道路硬化项目，解决出行难问题。其次要加强农村生活基础设施建设。瓦葵社区以治理垃圾堆放问题为切入点，积极抓好以“改路、改房、改水、改厕、改灶”和治理“脏、乱、
19、差”为重点的“五改三治”村容整治活动，帮助和引导居民营造良好的社区居住环境。最后加强文化基础设施投入积极筹建农家书院、社区文化室、社区老年人活动中心，社区信息网络室、社区妇女之家等文化娱乐设施，推进公益文化资源共享，努力挖掘本土文化，繁荣社区和谐文化；创新社区基础设施建设的投入机制。社区可以通过争取项目或“一事一议”方式，积极向上级及相关管理部门争取投入，也可以通过探索涉农资金的整合使用，加大基础设施的投入。分散的涉农资金分摊到居民手中，其作用是十分有限的，在建设资金来源单一，财政投入不够的农村社区，可以考虑在征求居民意愿的基础上，把财政转移投入的涉农资金和一事一议财政奖补整合使用，充分发挥涉
20、农资金的使用效率。 （二）强化社区自治能力建设 基于当前农村社区发展的层次和我国地方管理体制的客观现实，需要政府对社区的建设、规划以及投入等进行宏观的指导和管理，提供必要的支持和帮助。但是，从社区建设、管理的内在规律和要求出发，就10必然要求区别于传统村级组织的管理和领导方式，特别要抛弃村级组织权力高度集中在少数村干部手中的“一元化”领导模式。要逐渐培育社区的自治能力，在农村社区建立起“表达民意，居民参与，干群互动，化解矛盾，共同发展”的长效机制。加大社区建设的宣传力度，使农村居民充分认识到农村社区建设的意义，目标，增强社区居民参与社区建设的主体意识；真正落实基层民主制度，充分发挥居民代表的作
21、用，通过居民代表，党员中心户等组织和群体收集，归纳群众意见，提出社区社会经济发展方案，经社区居民会议授权行使对社区政务、重大事项的议事、决策和监督权。社区发展和居民的利益问题等重大事项公开化，透明化，民主化，真正促进社区居民自我服务、自我发展，自我监督。 （三）不断完善和调整农村法律制度 社会管理部门（特别是民政、司法、公安、卫生部门）要加紧进行有针对性、有系统性的调查研究，不仅要研究不同层级政府之间、政府部门之间、条与块之间社会管理的职能划分和统筹协调问题，更重要的是依据国家的法律法规，对传统的法律制度进行整合和完善，为农村社区的建设和管理提供无缝对接的制度、政策环境。目前重要的制度调整至少包括：第一，土地使用权和经营权的适当调整和完善。对于农村社区来说，土地仍然是最为重要的生产资料，社区集体应当享有一定的土地使用权和经营权的调整空间和幅度，以解决农村社区人口变动带来的以及历史遗留下来的诸多问题。诸如居住户人多地少、人少地多，从城镇回到社区的“农转非”人员的安置和帮扶等。第二，进一步完善社区基层民主制度。基层民主制度是解决基层矛盾、化解群众纠纷，培育自
