1、1新形势下 PPP 模式实践应用与应对策略研究摘要：PPP 模式的概念最早起源于英国的一种称为“私人融资启动”（即 PFI：Private Finance Initiative）的融资机制，这是最早关于“公私合营”或者“官商合营”模式的概念。具体来讲，PPP 模式通常是指社会资本与政府之间，在特许权协议为基础的前提下，为了提供某种公共物品和服务，并通过签署有关协议来明确双方的权利和义务，以确保双方合作的项目顺利完成，最终彼此之间会形成一种长期的合作伙伴关系。作为一种新型管理模式，我国经过 30 多年的探索、尝试，PPP 模式得到了一定推广和实践，也积累了不少经验和教训。因此，PPP 模式的科学
2、有效运用迫切需要在理论和实践上进行深入地研究。 关键词：PPP 模式 实践应用 应对策略 从上世纪 80 年代开始，PPP 模式在我国有大量的实践应用。我国内地第一个真正意义上的 PPP 项目深圳沙角 B 电厂 BOT 项目签约，标志着政府通过引入社会资本参与基础设施和公用项目投资、建设、运营的序幕正式拉开。30 年以来，在我国政府的大力推广下，中央及地方政府出台了一系列政策鼓励各级政府科学利用 PPP 模式。通过实施的一批 PPP项目，极大推动了基础设施、公用事业领域建设，加快了我国城镇化建设的市场化步伐。PPP 模式不仅可以有效缓解各级政府财政压力，而且能够为社会资本开拓市场发展空间，使市
3、场主体更好地发挥其优势和创造力。 2一、PPP 项目模式 PPP 模式（Public-Private-Partnerships）概念源于上世纪 70 年代英国政府提出的“私人融资启动” （即 PFI） ，主要是指政府与私营商签订长期合同，授权于私营商，使其可以代替政府建设、运营或管理某些公共基础设施并向公众提供公共服务。发展到 90 年代初期，PPP 模式在社会基础设施投资等公共管理中使用后，很多国家包括许多国际组织都开始使用各类公私合作的方式开展推广工作。 从使用形式方面来看，PPP 方式是政府公共管理部门和私人企业之间形成的一种合作伙伴关系，同时供应公共服务类产品的一类管理模式。我国自上世
4、纪 80 年代以来，政府和社会资本合作模式就以建设运营移交（BOT）等方式开展，但其关注点主要在融资。这种融资方式在我国一定的社会历史条件、经济投资环境中，其实际应用的方式逐渐进行本土化的调整，应用的范围也在逐渐地延展到各个领域，促进了很多管理理念的融合。但是，这种模式在管理规范中具有十分突出的各异性，演变成具有融入中国特征的 PPP 模式。这种模式的使用对于处理解决新世纪以来国内城市建设投入和资金融资之间的问题，促进我国的城镇化建设步伐，刺激市场经济的快速崛起都具有十分重要的意义。 二、PPP 模式实践应用领域 PPP 模式在国内的实践应用项目很多，大多数在诸如水务、垃圾处理、市政基础设施等
5、公共项目领域，在这些公共项目建设中，引入 PPP 模式已成为市场共识。但是，在这些行业中，尤其是水务项目、垃圾处理等敏感性民生项目上，其市场化过程中存在的问题，使得国内众多学者对3水务市场、垃圾处理等项目运作模式进行了大量研究，尝试将 BOT 模式运用于环境治理领域的投资项目，并分析了 BOT 模式的合作方式与风险分担的关系。在国家政策层面，国务院于 2004 年 7 月 25 日实时推出关于投资体制改革的决定 ，鼓励各方主体利用特许经营等方式吸引社会资本参与公益事业和公共基础设施项目建设。因此，那个时期，我国各地签约了大量的水处理、垃圾处理等 BOT 项目。同时，在这期间，部分学者还运用实证
6、分析研究 PPP 模式在我国城市轨道交通建设、廉租房建设等领域的应用思考，提出了政策保障、利益分配、政府定位、人才保障、项目运行机制和相应法律和法规保障等措施，指出 PPP 模式在轨道交通项目、政府保障性住房项目等领域的应用可行性。 三、当前 PPP 模式实践中突显的问题 （一）地方政府对 PPP 热情有余，实力不足，水平参差不齐 对于当前 PPP 在我国的应用发展，一方面，很多地方政府不具备尽职调查、物有所值分析、财务承受力分析、项目管理等方面的专业能力，对 PPP 项目发展中的复杂情况，缺乏前瞻性了解和长远性思考。另一方面，地方政府部门仍然扮演着传统的、家长式的行政高姿态，并没有真正落实与
7、社会资本合作的投资理念。很多地方政府对开展 PPP 项目有利于提高公共服务质量、撬动资金杠杆、带动民间资本、推动政府职能转变等，缺乏深入认识。在 PPP 项目判断上，仍旧依赖投资回报率、政府融资成本等基本硬性指标，没有将公共服务质量提升、新技术应用与发展、环境质量优化、资本撬动效应等纳入综合考量，甚至盲目推进和安排硬性任务，导致新瓶装旧酒，继续隐形采用 BT 等政府回购方式充当4PPP 项目，将 PPP 模式的推广当作一种政治任务。 （二）PPP 模式法律体系不健全 在 PPP 模式中，相对于私人部门而言，政府公共部门由于掌握着行政权力处于绝对优势地位，如果得不到法律和契约的有效约束，政府很容
8、易将自身的意志强加于私人部门，使得私人部门的利益受损。因此 PPP模式的特殊性决定了需要对 PPP 项目的立项、设计、招采、建设、运营、风险分担、定价以及争议的解决等做出全面和系统的规定。然而，到目前为止我国还没有出台一部完整的、统一的专门针对 PPP 模式的法律法规。尽管 2015 年 4 月 25 日，六部委联合发布了基础设施和公共事业特许经营管理办法 ，被业界认为是我国 PPP 模式的“基本法” ，但特许经营只是 PPP 模式的一个分类，该法并不适合其他两种 PPP 类型。最近，财政部对于中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿） 已经在征求各方意见，但最终定稿以及何时发布尚是一个
9、未知数。除了立法的缺位和立法层级不高以外，目前各部委出台的规范性文件之间也缺乏协调统一，甚至同一部门出台的文件有时还前后矛盾，使地方政府和社会投资人无所适从。PPP 模式法律体系的不健全，所带来的一个直接后果是私人部门在参与 PPP 项目时对政府行为与政策、自身的回报等无法做出一个可靠、理性的预期，从而大大挫伤私人部门通过 PPP 模式参与基础设施项目建设的积极性，这必然会制约该模式在我国的应用和发展。（三）PPP 模式中政府和市场边界不清 PPP 模式是政府公共部门将市场机制引入公共服务领域，与私人部门在公共基础设施建设中建立的合作关系。这种关系里，政府须转变角色，5从原先项目的直接提供者转
10、变为项目的参与者和监督者，对于项目的设计、建设、运营、维护等该由私人部门负责的工作，需放手让市场去做，不能随便进行干预。为此，在 PPP 模式下，政府公共部门必须自始至终牢固树立市场理念，不但要在 PPP 项目合同中明确其与私人部门在项目各个阶段中的权力、义务与责任，而且还要严格执行合同规定，不能随意变更。但在我国 PPP 项目的实际运行中地方政府却普遍存在“越位”现象。地方政府在与私人部门的合作中并不是单纯作为契约中的一方，而是既当起了运动员又担任了裁判。特别是在一些有盈利性和稳定现金流的基础设施领域中，地方政府不是通过合同条款，而是运用从规划、设计、建设再到经营、管理等全过程各环节的行政权
11、力对 PPP 项目进行过度的干预，扭曲了市场在资源配置中的作用。 （四）公私关系失调 尽管 PPP 模式可以提高基础设施的供给效率，但就如何保证私营部门在公私合营项目中长期受益、激励私营部门提高 PPP 项目服务质量和保持私营部门对项目运行和维护的动力仍存在不足之处。其根本原因是缺乏相应的激励机制，机制不足将导致私营部门工作积极性不高、动力不足等问题，最终使得公私合作项目质量下降。从目前 PPP 模式运行状况来看，公私部门的关系失调，主要表现在：（1）公共部门控制了私人部门运行 PPP 项目的大部分流程，使得私人部门在其项目运行中处于被动的状态；（2）现阶段 PPP 项目的监管机制都以政府为主
12、体，政府可以对私人部门进行监管，而私人部门无法对政府进行制约，从而使二者无法形成对等关系。 6四、新形势下 PPP 模式实践的应对策略 （一）在地、市级层面优先试点 目前，在经济新形势下，中央政府层面力推 PPP 模式，地方政府也积极响应，但是 PPP 项目签约率低等现实问题表明：PPP 不是解决所有问题的唯一方法，将不应该、不适合以 PPP 模式的公共项目强推或者包装成 PPP 项目，不仅不利于项目本身的成功和 PPP 模式的科学运用，还毒化了 PPP 模式的应用环境。为避免 PPP 工作一拥而上、一哄而散，一方面，应加强项目识别的科学性，在前期申报、立项时因地制宜，对 PPP项目个案个查，
13、根据每个项目的具体需求与执行可能性做判断，选择合适的投融资模式，在地级、市级层面优先打造一批 PPP 示范工程与试点项目，做出一批成功的 PPP 项目，同时对失败的 PPP 项目进行总结。另一方面，建议在中央政府层面对地方 PPP 项目的试点与示范进行总结与推广，将有益的经验、有效的做法复制到其他地方的其他 PPP 项目中去，稳妥、有序推进地方公共项目的建设和运营。 （二）健全 PPP 模式法律体系 从世界成功运用 PPP 模式的国家经验来看，与 PPP 模式相关法律法规的健全是 PPP 项目顺利启动、成功实施的基本保障。 例如，美国匹兹堡地区 PPP 模式的做法主要有两点：一是无论匹兹堡地区
14、政府如何想要发展经济、如何想要改善社会的福利，都不会直接插手私人部门的内部决策；二是 PPP 项目的开展得到了匹兹堡地区立法机构的支持，参与双方的活动范围和方式都由相关法规做出规定。 因此，我国必须尽快提高立法层级，强化 PPP 法的统一性和可执行7性。尽快出台 PPP 模式的相关立法和项目指引政策，制定推出精细化的具有可操性的实施细则，健全 PPP 模式法律体系，把 PPP 项目中的核心问题在法律层面上规定下来，以此明确政府公共部门和私人部门在 PPP项目中各阶段的权利和义务，从而对政府和私人部门进行有效约束，保护双方的权益，最大限度发挥公共部门和私人部门的优势，保障 PPP 模式持续健康发
15、展。 （三）建立合理的风险分担 风险识别和风险分担是 PPP 项目能否成功的关键因素，我们在建立PPP 模式的风险分担机制上，首先在事前对 PPP 项目的风险进行合理的评估与分担，然后根据项目进展变化适时进行调整，建立风险分担的动态管理机制。 一是认真做好事前的规划研究，政府部门要对每个项目的经济、社会、生态等效益进行研究分析以便确定是否采取 PPP 模式。如项目是否具备足够的价值和规模、是否能帮政府转移和分散风险、是否能平衡好公益性与私人部门的利益等；二是在项目开始前，就对项目实施过程中可能出现的各种风险进行研究分析，并提出相应的解决措施，同时在实施过程中不断提高风险的透明度，让私人部门也能
16、对风险有充分的了解；三是在政府公共部门与私人部门之间合理分担风险，遵循的主要原则是风险由最能应对和控制它的一方承担；四是政府部门与私人部门在项目合作中进行充分的交流与沟通以应对可能出现的各种问题。 （四）加快建立推广运用 PPP 的保障机制 一是加快政府和社会资本合作法的立法进程和立法层级，进一8步完善基础设施和公用事业特许经营法 ，明确行政和司法救济条款。二是强化规范、专业的政策和程序保障，构建动态调整的收费定价和政府补贴机制。三是完善 PPP 工作架构。要避免由多个系统牵头带来手续和审查环节的繁琐和复杂。例如：增量项目可由发改系统统筹协调推进，存量项目可由财政系统协调管理。四是在省级层面，
17、建议加快省市各级PPP 中心等跨部门机构的组建，明晰各部门权力职责划分。五是进一步完善 PPP 操作指引和标准合同体系，推动各类专业机构参与 PPP 项目实施，进一步明确 PPP 项目的市场准入、风险分担、流程管理、绩效评价等操作规则，建立统一的 PPP 操作指引和标准合同体系。 （五）推动投融资平台转型和融资方式创新 加快各级政府投融资平台整合，根据需要对存量平台进行关闭（空壳） 、合并或转型。积极引入多元化社会资本，支持地方政府通过注资引资、特许经营、完善契约等方式，推动符合条件的投融资平台转型为 PPP项目实施主体和城市发展专业运营商、系统解决方案供应商。在风险可控的前提下，打破地域限制
18、，引导有经营实力和专业能力的投融资平台参与异地 PPP 项目的运作和实施。创新政府投资安排方式，探索采取股权投资等方式运用政府投资支持社会投资项目，探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为 PPP 项目。积极推动重点领域资产证券化，鼓励银行业金融机构与信托公司、证券公司等合作，发展对 PPP 特许经营权的证券化业务。探索创新信贷服务，推动发行 PPP项目收益债等直接债务融资工具。 （六）健全监管机制，实现公私部门间的平衡 9现阶段，政府是 PPP 模式运行中唯一的监督主体，私人部门只能受制于政府的监督和管制，而不能监督和制约政府。为此，我们要建立公私部门间的双向监管机制，防
19、止公共部门滥用权力、实现公私部门间的均衡发展。 “政府部门要设立专门机构，专人对 PPP 项目的事前、事中和事后进行统一监管、动态评价和科学的风险管理，并制定科学的考核评价体系，提高社会参与度，充分发挥公众监督作用” 。因此，防范政府资源垄断需要借鉴相关产业公私合作的国内外经验，将民众等第三方加入到监管中来，加强第三方监督，保证政府部门、私人部门和其他社会团体及成员的平等权利，保证公共服务供给的质量和水平，进而提升民众满意度。 （七）放宽政府扶持政策 政府可以给出各种政策优惠，如发放运营特许权，投资商可以进行广告宣传等，令投资商实实在在地发觉到有巨大的利润空间，如此一来，就可以吸引到大量的外来
20、投资。政府要以管理手段与实施方式来满足各种改变，针对各种投资项目，需要充分重视使用合同制约这类和经济发展水平相满足、符合全球惯例的管理方式，使用合同制约的方式，监控工程进展、投资以及发展水平，实现投资利润以及经济效益最大化。当投资项目某一方产生问题或者矛盾的时候，必须按照经济管理以及相关法律的方式，而不是政府参与调节的方式来解决处理。提升系统管理理念，成立跨部门、跨系统的综合系统管理模式，提前准备好项目地址、投资计划、规划方案等各项工作，对项目的顺利实施起到指引性作用。 当前新形势下，有关 PPP 的相关政策法规将会不断完善、健全，项10目数量和价值也会快速增长，但在公共项目领域逐步向社会资金
21、开放的背景下，PPP 模式依然存在着项目权利分配不均衡、公私部门的关系失调、地方政府不能明确自身的利益追求、未建立完善的风险、利益分配机制等一系列问题。由此，本文尝试针对 PPP 推行中存在的问题提出对策建议，通过健全法规体系、监管机制及完善分配机制实现权力分配均衡，促进公私部门的合作和发展，为 PPP 进一步的推进提供借鉴参考。 参考文献： 1来庆泉.轨道交通 PPP 投融资条件与基本框架J.现代城市轨道交通，2006（2） 2 贾康、孙洁.公私合作伙伴机制： 新型城镇化投融资的模式创新J.中共中央党校学报，2014（1）： 6571 3王俊豪，金暄暄.PPP 模式下政府和民营企业的契约关系及其治理以中国城市基础设施 PPP 为例J.经济与管理研究，2016（2） 4高笑霜，田紫晗.基于社会治理视角的建筑业 PPP 模式推进建议J.建筑经济，2015（6） 5周正祥，张秀芳，张平.新常态下 PPP 模式应用存在的问题及对策 J. 中国软科学， 2015（9）：8295 （孙礼刚，1975 年生，北京城建亚泰建设集团有限公司副总经理）
