1、1依法行政规则研究摘 要 我国行政法学理论及其实践中，行政规则与行政法规及其规章有所不同，此项规则没有正式法源地位，属于一项非行政立法。因行政事务膨胀及其成文法中存在诸多不足之处，该项规则数量及其规模与调整范围也因此快速发展，其在实际生活中可有效约束行政人员各项行为及其义务，现已成为行政法学界最关注的热点。但行政立法普遍性尚无定论，这导致现行的行政规则研究概念及其外延均不相同，甚至产生了混乱不一的情况。本文对行政规则进行了概述，并分析了行政规则中存在的问题，基于此提出了行政规则制定规范化改善措施，为我国依法行政规则研究提供可靠的依据。 关键词 依法行政 行政规则 规则研究 基金项目：张家口市
2、2015 年度社会科学研究课题“依法行政规则研究兼论张家口法治政府的构建”的阶段性研究成果；课题编号：2015005。 作者简介：庞轶芳， 张家口学院，副教授， 研究方向：宪法学与行政法学、民法学、法理学。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-159-02 许多学者都认为行政规则是一种除了行政立法以外的决定与命令，此类规则也具有一定程度的普遍约束力，但行政规则学理上的名称均不2相同，同时该类规则应用也不灵活。常见的名称为行政规范性文件、其他行政规范性文件、其他规范性文件、规范性文件、行政规范、行政规则、非法源性文件、行政法规、行政规章之外的其
3、他规范性文件、决定或是命令，应明确行政立法以外具有普遍约束力的决定及其命令，这也是进行理论性研究的重要前提。因此，分析研究依法行政规则，对我国依法行政规则研究发展有极大现实意义。 一、 行政规则概述 学术界的研究学者们对行政规则内涵的认识均不相同，其内涵的理解通常是分为三种学说：最广义、广义、狭义。其一，最广义说主要是指国家机关编制的相关规则，此类规则应除了立法之外具备普遍约束力的规则。此学说中的行政规则制定主体非常广泛，包括行政机关、立法机关、司法机关等，此学说是基于行政进行的广义理解，其认为行政包括行政机关各项行政以及立法机关和司法机关的行政，其中全部关于行政的规则均属行政规则，但却不注重
4、行政规则制定主体。此类观点属行政法学问题研究早期学者的主要观点，但目前赞成此观点的学者极少；其二，广义说是指行政规则的行政机关都是为了实行相关法律而将其限定于法定权限之内，且根据法定程序来制定除过立法之外，具备普遍约束力的普遍性规则。此类学说与最广义学说相比，广义说则是指行政规则所定的主体属于行政机关，但这排除了立法机关以及司法机关所制定的规则，这也真正缩小了行政规则制定主体。许多数学学者均认同且支持此类学说，不过广义说中的各学者都对行政规则内涵的认识有所不同。比如行政规则制定主体方面仍有许多差异，诸多学者认为行政规则制定3主体应是行政机关，也有学者认为行政规则制定主体应是行政机关与授权组织；
5、或者是行政规则性质等方面的认识亦是不同，有学者认为行政规则为政令，但也有学者认为行政规则属于一种普遍性规则；其三，狭义说是指行政规则是没有行政法规和规章制定权的国家行政机关，该机关主要实行各种法律和法规与规章，且其各项规章制度务必具备普遍约束力决定及其命令和行政措施。 二、 行政规则中存在的问题 （一）行政规则制定主体不统一 我国宪法中规定，国务院是依据宪法与法律及其行政措施规定，以此制定行政法规且发布决定与命令。具体来讲，我国国务院有权制定行政规则，且国务院各部及其各委员会亦可制定行政规则，同时国务院各部委或者是国务院各部委所属部门，其省、自治区、直辖市人民政府与其所属部门，或者是省会城市和
6、国务院批准的市以及地级市人民政府等所属部门，这些均可称为行政规则制定主体，这充分说明行政规则制定主体不统一。 （二）行政规则制定权限不清晰 长时间以来我国法制建设滞后，通常均是以行政规则开展行政管理，其制定行政规则十分广泛，具体来讲，可将行政规则限定于相应的权限范围之内，但因法律非常抽象且概括性强，并未对行政规则等权限施以规定。这些问题产生的主要原因就是行政机关依法行政观念较弱，且行政权扩大而未能有效控制行政权，这时行政规则越权问题时有发生。 （三）行政规则制定程序混乱 4因没有行政规则制定程序的国家立法，各省市所出台的行政规则制定程序规章均有不同规定，且许多省市均没有制定相应的行政规则制定程
7、序规则，最终导致行政规则制定程序混乱。 （四）行政规则制定数量大 其制定数量大，且行政规则制定主体诸多，制定时亦没有一定的权限范围。但这并不是行政规则本身所存在的问题，若无权制定主体或者是未制定权限，这时所制定的行政规则是违法的。这些都是因为行政规则制定时，务必探寻其间行政规则不规范原因且及时改善。 三、 行政规则制定规范化改善措施 我国行政规则制定主体基本及其行政主体相同，其行政主体为以自己名义对外行使行政权力，同时承担责任的一种行政机关与法律法规授权组织，我国该方面学理概念非常宽泛；但国外行政主体属于法律概念，其具备行政全能且承担因行使职权而产生的权利与义务主体。并且，我国的行政主体可作抽
8、象行政行为，亦可作具体的实际行政行为，这其间存在多方面不足之处，各个主体是作抽象行政行为，亦或是具体的行政行为，这两者行政行为比例不同，抽象行政行为主体以及具体行政行为主体逐渐合并，从而使得行政主体职权性质混淆，且行政意志表达及其实施混淆，再者是依法行政及其造法行政不能真正理清，这时就应将抽象行为主体以及具体行为主体有效分离，尽可能规避其间产生各种很难处理的问题，本文从下述几方面分析了行政规则制定规范化改善措施： （一）加强行政主体理论研究 地方政府部门属于地方政府所制定的政策执行机关，此类执行机关5建立务必科学有效。且此类执行机关若需要制定相应的行政规则，这时可请地方政府进行制定。随着近年法
9、制建设改革的持续深化，部门职能应进行全方位整合，这时部门设置及其职能务必科学合理。部门规则制定规则务必及时清理，且重新界定部门职能。 （二）依法确立行政概念 地方政府部门可以是立法机关，且又是执行机关，若主体表达了国家意志就不可以执行国家意志主体。反之，如果国家的意志执行者是一个主体，这时其不可表达国家意志主体，若取消地方政府部门行政规则制定权利，这样也能使得抽象行政行为主体及其行政行为主体的有效分离。规则的制定仅能是内部性规则，其不具备外部效力，此类行政规则制定主体合理减少，从而降低了侵害公民权益的机会。同时应合理设计制定主体创制权限，行政规则制定务必根据法定权限，此方面规定可合理规范行政规
10、则制定权限。可利用立法法法律规定，以排除法进行行政规则创制权限的合理界定，但我国现行行政规则制定主体权限范围不清晰，导致其不能真正适应行政规则的实际要求，且因民主法治建设的持续深化，使得行政机关的诸多权限被法律限制，比如实体限制与程序限制，这时的行政规则制定务必基于科学有效的法定权限展开，确保其间条例的准确性、有效性、合理性。 （三）加强行政规则制定中公众参与制度 应合理扩大公民参与政治，构建社情民意反映制度，且其社会公示制度及其社会听证制度务必与群众利益息息相关。在此过程中任何人或团体行驶权利时，会使得别人受到不良影响，且应及时听取对方的意见，6人人都应为自己辩护，且具备防卫的权利。 四、结
11、语 行政事务膨胀及其成文法中存在诸多不足之处，该项规则数量及其规模与调整范围也因此快速发展，其在实际生活中可有效约束行政人员各项行为及其义务，我国行政法学中行政规则与行政法规及其规章有所不同。因此，分析研究依法行政规则，对我国依法行政规则研究发展有着极大现实意义。本文对行政规则进行了概述，并分析了行政规则中存在的问题，基于此提出了行政规则制定规范化改善措施，为我国依法行政规则研究提供可靠的依据。 参考文献： 1郑雅方.我国行政规则研究中的若干误区之克服.政法论坛.2012（5）. 2田春生、李石强.依法行政中的按规则治理.人民论坛.2013（18）. 3王建军.税务稽查人员依法行政意识之规则意识.政府法制.2011（24）.
