1、1政府水环境绩效审计相关问题探讨一、政府水环境绩效审计现状 水环境绩效审计是围绕着水环境而开展的一项审计活动。随着我国政府对水环境管理的重视和巨额环保资金的投入，监督和评价水环境管理绩效，已成为我国政府审计的一项重要职责。 （一）政府水环境绩效审计实践状况 自 1994 年对滇池开展绩效审计以来，国家审计署先后对“三河三湖”重点流域水污染防治、环渤海地区水污染防治绩效情况进行审计调查。于此同时，重点流域的地方审计部门也纷纷开展了水环境审计工作实践。如：江苏省审计厅自 2007 年开展太湖治理以来，对太湖治理情况进行了跟踪审计。从太湖治理项目申报、建设管理、资金使用、运行维护、监督考核等方面，分
2、析存在的主要问题，提出相关建议。从我国已开展的水环境绩效审计项目来看，其审计的范围和内容在不断拓宽和丰富，既有对水环境保护专项资金管理使用情况的检查，又有对政策执行效果、项目的建设管理和运行维护等方面的评价。审计部门对水环境审计的实践，在监督、评价政府和企事业单位的水环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任方面取得了一定的成效，有效地保护了当地的生态平衡。但是，目前我国的水环境绩效审计项目大多还局限于资金绩效和一些水污染防治项目绩效，对某个流域水环境绩效的整体评价不多。 （二）政府水环境绩效审计理论研究现状 随着我国政府水环境审计2实践的逐步推开，审计部门和学术界也展开了对政府水环
3、境绩效审计的研究。其主要研究成果包括：祁敦芳等（2007）认为水污染治理项目的绩效审计内容包括：项目资金管理、项目工程管理、项目运行效益等情况；严飞（2007）认为，应把经济责任审计作为水环境绩效审计的主要内容，并分析了水环境绩效审计的内容及方法；贺桂珍等（2007）运用条件评估法，计算水环境综合整治工程带来的经济效益；刘莎（2010）以绿色 GDP 政府绩效考核体系为基础，建立了水环境绩效审计标准和评价指标体系；蔡锦卫等（2011）认为水环境审计需要加强地区之间、部门之间的合作。总的来看，政府水环境绩效审计的实践与理论研究，在我国已取得了一定的进展。但水环境绩效审计作为审计中的一个新兴的领域
4、还处于探索的初级阶段，缺乏系统性。有必要对水环境绩效审计进行系统研究，以推动环境绩效审计的发展。 二、政府水环境绩效审计内容 水环境绩效审计的主要内容应包括水环境政策执行绩效、水环境保护资金绩效和水环境项目建设和运营绩效。 （一）水环境政策绩效审计 环境政策绩效，强调在一般政策所遵循的效率与公平双重原则的前提下，有效解决现实中的环境问题。水环境政策绩效是由于一项由水环境政策的实施所带来的水环境改善方面的成效，或环境政策实施效果与原政策目标的一致性程度，它是评定一项水环境政策的基本标准。为了保护水环境，国家和各地方政府相继出台了一系列的政策法规和战略规划。如环境保护法 、 环境影响评价法 、水污
5、染防治法等等。在水环境保护方面可谓有法可依。在进行水环3境政策执行情况审计时，应围绕以下方面展开：新批建设项目是否符合环保准入制、新建项目（企业）是否严格执行环境影响评价制度、建设项目是否严格执行“三同时”政策、是否严格执行许可排污制度，是否存在无证排污现象、COD 等主要污染物总量控制制度政府是否落实到位、水污染限期治理制度是否执行到位、是否严格执行水生态功能区划分、地方政府自定政策、制度是否符合环境保护宗旨。通过水环境政策法规的贯彻执行和战略规划的实施情况审计，揭示政府履行水环保职责绩效方面的问题，促进落实和完善相关政策制度，规范水环境保护工作。 （二）水环境资金绩效审计 资金的足额投入及
6、使用效果直接关系到水环境的质量的改善。在水环境管理和保护中，国家和地方投入了巨额资金，资金绩效审计始终是水环境绩效审计的重要内容。我国目前水环境项目资金以地方政府投资为主，中央政府对符合投资方向的项目予以适当支持，同时落实企业治污责任，充分发挥市场机制，积极引入的BOT、BT 方式资金、各种贷款等，形成多元化的投入格局。资金绩效审计可以根据资金的流向，围绕资金的筹集、分配、使用等关键环节展开审计。在资金筹集过程中，应关注各项资金是否按计划筹建到位，评价资金是否足额投入及各项资金到位进度对项目的影响。由于筹建的资金分别由水利、市政建设、农业、环保、企业等部门用于规划中的建设项目。在资金分配使用过
7、程中，应关注使用单位是否按规定用途使用专项资金、有无挤占挪用现象。在资金使用效益上，重点关注项目完工率、投资完成率、已完工项目运行率、水质的改善情况。通过水环保资金的筹集、分配、使用和管理情况审计，揭示水环保资金使用绩效方面的问题，促4进规范资金管理，提高资金使用效益。 （三）水环境项目绩效审计 环境项目的建设，不仅关系到资金使用效益，而且关系到环境治理效果。水环境绩效审计要评价水环境项目建设的经济性、效率性以及对环境污染治理产生的效果。水环境项目一般包括饮用水安全项目、工业点源污染治理项目、污水收集管网项目、城镇污水处理及垃圾处置项目、村庄污水及垃圾处置项目、面源污染治理项目、提高水环境容量
8、（纳污能力）引排工程、生态修复项目、河网综合整治项目等等。审计中应重点关注：项目完成进度、投资节约额、 “污染物削减能力变化率” 、水质达标情况、污水管网铺设是否到位、已建成管网是否存在闲置、污水处理厂设计能力是否充分发挥，是否存在功能性闲置、污水处理设计标准是否符合相关规定，出水水质是否达标、水处理污泥处置是否符合相关规定，是否存在二次污染、城乡生活污水处理率是否达标等等。通过水环境相关项目的建设和运营情况审计，揭示影响项目环境绩效的问题，促进加强环境管理，维护水环境安全。 三、政府水环境绩效审计评价 水环境绩效审计的一个重要目标，就是通过审计评价和建议为审计对象提供决策依据。水环境绩效审计
9、评价体系应包含科学的评价标准、考评指标体系及评价方法。 （一）评价标准 在水环境绩效审计实践中，由于审计项目的多样性，不同的项目不可能使用完全相同的评价标准。因此，审计人员应该根据项目的具体特点和具体目标，有针对性地来确定审计标准。从实际情况来看，水环境绩效审计所需要的各类评价标准，通常包括以下三个层次：5一是全国人大常委会颁布的有关水环境保护法律；二是国家制定的环境政策法规和生态市标准、小康社会标准中的相关标准；三是地方制定的水环境保护法律法规和水环境综合整治规划、专项整治规划等有时限性要求的环保工作目标以及年度主要污染物总量控制计划、年度主要污染物削减计划和各项主要污染指标达标规定等不同层
10、次的评价标准。 （二）评价指标体系 科学合理的水环境绩效审计指标体系，是开展水环境绩效审计工作的基本依据。在遵循政策相关性、数据可得性和完备性等原则的基础上，围绕水环境绩效审计的主要内容，分析其经济性、效率性和效果性，构建完整的多层次的绩效评价指标体系。水环境绩效审计的主要内容有政策绩效、资金绩效和项目绩效组成，而这三方面的绩效最终都会体现在水环境质量的改善上。所以，水环境绩效一级指标可以分为政策绩效水平、资金绩效水平、项目绩效水平、水环境质量绩效水平；二级指标根据每项审计内容关注的重点来设置；二级指标下设多个三级指标支撑，三级指标有定量和定性指标组成。如表 1 所示。 （三）评价方法 （1）
11、权重分配。在确定评价指标体系的基础上，给出评价权重。指标权重的确定有主观法和客观法两大类，主观法主要包括专家调查法、层次分析法等，客观法主要包括主成分分析 、熵值法和数据包络法等。需要说明的是，评价权重的分配会因不同阶段、发展重点、不同的项目而有所差别 。 （2）确定各项指标的标准值，一般可以参照水环境规划标准予以确定，其中有些定性指标难以确定标准值的，可进行恰当描述。 （3）计算出各项定量指标实际值，并参照规划标准值进行评分，对定性指标可直接进行打分，然后进行汇总。对汇总评分的6分值，通过纵向、横向等比较，从而得出整个水环境绩效的水平。 四、政府水环境绩效审计方法 环境绩效审计更多的是对环境
12、相关指标的评价，需要用到大量的环境业务数据，传统审计方法无法满足环境绩效审计需要，审计人员要在实际工作中不断创新审计方法，以达到提高审计工作效率、降低审计风险的目的。 （一）综合运用多种审计方法 水环境绩效审计涉及到水环境政策的执行情况、环保专项资金筹集和利用情况、水环境项目效益等主要内容，要做好水环境绩效的评价和鉴证工作，除了运用审阅法、观察法、调查法、分析法等常规审计方法，还要运用环境绩效审计的独特方法。这里所说的环境绩效审计特有的审计方法，是指在借鉴相关学科的方法基础上，与审计学相融合而形成的独有的环境绩效审计评价方法。包括目标导向法、环境费用效益分析法、环境费用效果分析法、风险分析法、
13、综合模糊分析评价法等方法。通过综合运用多种审计方法，以有效解决实务中的不同问题。 （二）积极开展跟踪审计 水环境绩效的显现可能是一个漫长的过程。对重大水环境工程项目，要积极开展跟踪审计，通过连续的、动态的跟踪监督，将审计触角向后延伸，以时段代替时点，增强绩效评价的科学性。 （三）探索环境合作审计 水环境保护具有跨行政区域的特点。上下游审计机关可结合流域特征，共同商讨并建立协商机制，对流域内水质影响因素、水文地理因素等全局考虑，通过平行或联合审计的方式，实7现优势互补，信息共享。 （四）加强部门协调配合，聘请外部专家参与审计 水环境管理涉及的部门多、专业技术性强，审计中应增强与相关单位及专家的合
14、作。水环境审计涉及发改委、环保、财政、水利、建设、水务、工信委（经贸）等多个单位和部门，审计机关应主动加强与这些单位、部门在工作上的沟通、协调和配合，互相提供信息资料，及时查处典型案件，督促审计整改，共同推动水环境目标的实现。要积极探索聘用外部环保专家、工程专家、专业监测部门及科研院校专家参与审计，提供技术指导，增强审计力量，解决审计工作中遇到的政策、技术等难题，以提高审计工作的效率和效果。 本文系镇江市软科学 RK2012032“镇江市水环境绩效审计理论与实践研究”阶段性研究成果 参考文献： 1赵耿毅：绩效审计指南 ，中国时代经济出版社 2011 年版。 2宣杰、孙凤英： 深入开展水环境审计 ， 中国审计2011 年第 11 期。 （编辑 园 健）
