1、“十二五”财税改革之“营改增”摘要：我国正处于经济转型期，转变经济发展方式迫在眉睫。一方面， “营改增”减轻了大部分企业尤其是中小企业的税负，尤其是服务型企业的税负，推动了企业技术创新和设备更新，加强了企业的核心竞争力。另一方面， “营改增”在推动了服务业的发展，并倒逼新一轮的财税体制改革起到了重要作用。 关键词：税制改革；营业税；增值税 “十二五”以来，我国在经济工作方面，不断加快发展方式的转变。税收是政府施政的政策工具和物质手段，2012 年，我国将六大税制改革提上政府议事日程，包括完善增值税制度，推进营业税改征增值税试点；健全消费税制度；进一步推进资源税改革；研究制定房产保有、交易环节税
2、收改革方案，稳步推进房产税改革试点；推进城市维护建设税改革；深化环境保护税费改革。在此番税制改革中，营业税改征增值税试点最受关注，成为了 2012 年结构性减税的重中之中。 “营改增”不仅为服务业等第三产业减轻了税负，也体现出优化税制对生产方式的引导，为推动第三产业发展起到了关键性的作用。 一、 “十二五”期间财税体制改革的总体方向及税种改革的重点 主要体现在三个方面：一是政府收入占国民生产总值的比例；二是中央和地方政府在税收资源的分配上存在矛盾；三是税收和税源的背离。在一些具体税种的改革方面，营业税改革成为了一个最重要的领域。 （一）营业税阻存碍经济增长方式转变 1994 年税制改革遗留下的
3、最大问题就是营业税的问题。目前来看，我国在生产领域全面推行增值税，而在服务领域全面保留营业税。营业税主要存在三大问题： 1.存在重复征税问题，税负水平平均比增值税高 这主要是因为营业税在税制设计上存在全额多环节计税，营业税的名义税率看似较低，但由于存在重复征税，所以很多行业的实际税负较重。假设我们把营业税的税负折算为（营业税/增加值）比率，且具有与增值税可比的口径，那么，我国现有的大中城市北京、天津、上海等地已出现了营业税税负高过增值税税负的情况。假设我们再将 IT、金融、房地产、研发与技术服务、文化产业、信息、物流等现代服务业从服务业中单列出来，计算它们的间接税税负，那么我们会发现现代服务业
4、的间接税税负已然超过了规模以上工业的税负。近年来，服务业税负超过制造业税负的问题已经在全国大多数省、市、区变得愈加严重。就目前来看，高税负明显制约着产业结构调整的步伐，在增加就业、增加收入等方面制造阻力，不利于促进服务业的发展。 2.出口不退税 免税与退税是两个不同的概念，虽然说，我国目前的营业税中有一部分是出口免税的，但这样的营业税结构会直接或间接地造成现代服务业发展不平衡、不理想的状态。这一点，我们在已经过去的“十一五”规划关于服务业发展和就业未完成规划指标中能够清晰地看到。 （二）营业税改为增值税对国民经济的影响 营业税改为增值税能增加增值税扣除范围，继而降低增值税税负水平，并间接地降低
5、整个产业税负水平。这虽然符合国务院确定的结构性减税的原则，但与此同时却会影响中央和地方政府的税收资源分配，还会影响各地方政府之间的财税资源分配。 1.降低税负，引导产业结构调整升级 税收作为调整产业结构的重要经济杠杆，国家在限制发展的产业与产品上征收高税负以限制其生产发展，对需要鼓励和大力发展的产业和产品领域减免税负以引导其增加生产。营业税改征增值税后，既可以解决过去产品税领域存在的问题，又可以解决多环节重复征税和出口不退税的问题，从而降低服务业等第三产业的税负水平，充分体现出对经济增长动力结构的调整。 2.营业税改革对中央和地方财税资源分配的影响 营业税负过重的一个体制性原因在于分税制财政体
6、制。分税制的实质是增强了各级政府财权与事权的匹配与呼应，再通过自上而下的转移支付使欠发达地区也能在大体达到可用财权与事权的平衡。增值税属共享税，其收入 75%归中央，仅 25%归地方政府，而营业税则全部收归地方政府。1994 年分税制改革后，中央政府把税收的重要税项和一些最易征收的税种都收归中央财政了。至 2009 年，中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的比例提升至 52%，地方政府却由 1993 年的 78%下降至2009 年的 48%。与此同时，地方预算内财政支出占整个财政支出的比例在 2009 年则上升至 80%。也就是说，地方政府要用手中 48%的财政收入，去负担 80%的支出，事
7、权与财权严重不平衡。中国目前最主要的几个税种全是共享税，而一旦将营业税改为增值税则会加剧财权的上移，也就意味着原来由地方支配的营业税改为与中央共享，会进一步加深事权与权财不匹配之间的矛盾。 3.改革税收和税源背离的问题 目前，转移支付制度是分配中央、地方财税资源的渠道，属于纵向垂直体系的渠道。但实际上，地方政府之间还存在税收和税源背离的问题，这就需要加以横向调整。客观来看，我国的分税制一直存在的一个重大缺陷就是，在平行的地方政府之间，没能做到税收和税源的一致性。现阶段的税制要求企业在注册地交税，而不是要求企业在税源地交税。这样一来，在某一税源地区所产生的税收，很可能被另一地区所征收了。这种由于
8、税收体制运行产生的严重背离分税制初衷的做法，非正常地扩大了我国地区间的财政收入差距，使得我国不同在地区间的财政收入差距不能真实地反映地区间经济发展的差距，换言之，没有能真实地体现出地区间税源的差距。 税收和税源的背离所体现的不是中央与地方政府之间的利益之争，而是充分展示出地方政府之间的利益冲突。例如：西气东输工程、南水北调工程等，营业税是按照运输总里程量、运输总量所设定的运费来计算，所有的营业税都在企业注册地缴纳，而途经的几千公里，涉及那么多的省市都得不到任何税收权益。但是它们却要为这一工程提供资源、服务。此外，像企业所得税、个人所得税、增值税、消费税等，都不同程度地存在这一问题，即在某一个税
9、源地所形成的税收被另外一个地方收取了。 二、改革分税制，突破“营改增”瓶颈 借鉴国际上主要经济体的经验，我们发现，实行分税制的国家基本上都能够保持比较好的可持续发展态势。进行分税制改革，完善分税制改革方案，建立健全事权与财力相匹配、相呼应，转移支付合理有力的财政体制势在必行。 （一）加大转移支付力度或在共享税中缩小中央分成比例，以增加地方收入 营业税改增值税后，转移支付体系的缺陷会更加凸显出地方财政收支失衡的困境。中央必须考虑其对地方税收的冲击并给予一定的收入补偿，例如：把中央政府的钱更多地下放给基层政府，让转移支付力度更大一些，金额更多一些。再者：适当压缩中央在共享税中的分成比例，增加地方政
10、府的财政收入，减轻地方政府对中央转移支付的依赖程度。 （二）扩大中央政府支出的责任范围 如果不加大转移支付的力度，那么，中央政府可将支出的职责范围加以扩大，即由中央政府履行更多的职责。例如：义务教育、公费医疗、社会养老等可以由中央政府全额承担。当然，还有很多其他的职能是必须下到地方的，那么资金可以与职能一同下放基层。 （三）从制度层面解决税收收入与税源背离问题 解决这一问题可借鉴国外的一些先进经验，税收按照税源地划分，先把税交给税源地，然后考虑中央政府和地方政府的分配关系，之后中央再按照一定标准对收入低的地方进行转移支付。如此一来，我们不仅能解决地方政府之间的税收权益之争，同时，也在一定程度上解决了中央与地方政府的税收权益之争。坚持税收收入与税源的一致性，既合乎经济发展的要求，也协调了地方政府间的利益关系。 （四）促进地方税收体系建设 在地方税收体系建设方面，要合理确定地方税的收入规模。明确地方的事权和财权，赋予地方合理的自主财权。除此之外，提高地方税收入规模时，还应从规范财政转移支付制度和完善地方税制着手，结合税费改革，根据地方经济发展的需要和可能开征一些新的地方税种，如物业税等；完善现有的一些地方税种，如城建税、房产税、土地使用税等。在税负确定及减免税方面要给地方一定的弹性，由地方根据自己的需要及承受能力确定税负，全部收入归地方。 （作者单位：中国社会科学院研究生院）
