1、地方政府公共财政可持续性研究本文将研究视角定位在地方政府的公共财政收支上，开创性地提出“公共财政收支缺口成本异化”假说。在此基础上，结合跨期预算约束下的财政可持续性理论，使用时间序列单位根检验方法、面板单位根检验方法及面板序列协整关系检验方法研究了我国地方政府公共财政的可持续性。研究结果显示：无论是从全时间段（1952-2011 年） 、还是以分税制为节点的前后时间段（1952-1994 年和 1995-2011 年） ，地方政府公共财政收入和公共财政支出之间都不存在着稳定的协整关系，表明我国地方政府公共财政是不可持续的，地方财政体制对转移支付的依赖性日渐加强。 一、财政可持续性 凯恩斯主义问
2、世以来，政府在经济运行中的作用得到重视，各国政府规模及经济介入程度不断加大，这一方面提高了政府对经济体的宏观调控能力；另一方面也为政府收支缺口埋下了伏笔，进而可能演化成政府债务危机。我国政府尤其是地方政府的公共财政收支缺口是否可持续成为必需尽快予以明确和深入研究的问题。财政可持续性是指作为经济实体的国家/地区的财政存续状态或能力，其实际研究的是政府债务清偿能力问题。当政府有能力偿还债务时，财政就是可持续的。反之，财政就是不可持续的。因此就政府主体而言，财政可持续性和债务可持续性一般是通用的。政府主体的财政赤字和债务规模不合理，就可能会引发巨大的财政风险和金融风险，进而导致经济崩溃。因此，准确地
3、认识和判断财政可持续性就显得格外重要。 总体而言，国内学者的研究大多集中在中央政府的财政可持续性上，而没有把视角投向地方政府的财政可持续性上，主要是因为地方政府因预算法规定不能发债而导致债务数据缺失。但是随着我国城镇化进程的逐步深入，地方政府在新的一轮经济建设中将发挥着越来越重要的作用，如兴建地方性基础设施、改善民生建设等。正因为此，考察地方政府公共财政体系的可持续性就十分有必要了。 二、理论基础 （一） “公共财政收支缺口成本异化”假说 关于地方政府公共财政可持续性的研究一直是我国财政领域的研究空白，究其原因在于我国地方政府受预算法约束，不能自行发债，从而不存在着负债数据。但是我国地方政府公
4、共财政收支差距是客观存在的，其收支缺口必然要求有额外资金的注入，不能形成债务，那就需要由中央对地方转移支付进行补充。因此尽管不存在理论意义上的地方政府债务，但仍然可以将中央对地方转移支付视为地方公共财政收支缺口引致的债务。 正如获得债务的成本是利息支出，地方政府获得中央对地方转移支付也是需要一定成本的。我国现行的中央对地方转移支付体系中，大部分转移支付项目都需要地方政府予以资金配套，地方政府提供的配套资金就可以视为获得中央对地方转移支付资金的成本，而这些配套资金是列示在公共财政支出上的。 另外，由于目前中央对地方转移支付的分配机制还不够透明、公正，中央特别是各部委在财政转移支付资金的管理和审批
5、上具有很大的弹性空间。地方政府为争夺转移支付资源，尤其是专项转移支付资源时，往往花费大量人力、物力、精力在部委公关上，这就形成了具有中国特色的“跑部钱进”和北京上万家的驻京办。这些诸如“跑部钱进”的费用、驻京办的主要费用，也都是要计入到地方政府公共财政支出中的。 由此可见，地方政府通过获取中央对地方转移支付而非债务融资的方式弥补公共财政收支缺口，其面临的类似于债务利息的成本会计入到公共财政支出中。这就是本文提出的基本假说“公共财政收支缺口成本异化”假说：地方政府公共财政收支缺口由承担着“债务角色”的中央对地方转移支付进行融资， “债务利息”对应的是地方政府为获取中央对地方转移支付而付出的成本，
6、这些成本会以项目配套资金、 “跑部钱进”费用、驻京办费用异化到公共财政支出中去。 （二）跨期预算约束下的财政可持续性 跨期预算约束下的财政可持续性的原理是：可以允许政府在某一时期发生赤字，但在足够长的时期内，政府的跨期预算约束必须得到满足。即现存的债务存量必须等于未来时期内政府预算盈余贴现值之和。根据Hakkio、Rush（1991） ，Quintos（1995）的跨期预算约束理论构架，地方政府公共财政可持续性可以通过检验地方公共财政收入和公共财政支出（包含异化的融资成本在内）之间是否存在协整关系来判断。如果两者之间存在协整关系，则地方政府公共财政是可持续的；反之，则是不可持续的。 三、地方政
7、府公共财政可持续性检验 （一）财政变量的统计描述 为消除绝对量数据方差偏大的不良影响，本文采用相对量数据，即用地方政府公共财政收入、公共财政支出占该地区 GDP 的百分比来进行协整关系检验。 1952-2011 年，财政收入占 GDP 比重介于 4%-35%之间，呈现出富裕省份的财政收入占比较高，贫困地方的财政收入占比则相对较低。一方面是因为经济发展水平越高、政府职能越大的省份，相应地财政收入占GDP 比重越高。另一方面是因为富裕地区的财税信息化程度更高，征管效率更强，从而每单位 GDP 提供的财政收入就更高。 财政支出占 GDP 比重介于 8%-66%之间，呈现出贫困省份的财政支出占比较高，
8、而富裕省份的财政支出占比相对较低。这是因为地方财政支出中有一部分是由中央对地方转移支付提供的，贫困地区较富裕地区获得的转移支付相对较多。其中西藏属于异常值，其边境地区、民族地区的特性使其财政支出严重依赖中央对地方的转移支付，财政支出占比年均高达 65.8%（其中 2011 年为 125.1%） 。图 1 是部分代表性省份的公共财政收支情况。1994 年分税制改革显著地改变了地方政府公共财政收支状况，由之前的普遍收大于支改变为之后的收不抵支。 （二）平稳性检验 本文采用了三类方法检验地方政府财政变量的平稳性：标准（个体）单位根检验、允许结构变化的标准（个体）单位根检验以及面板单位根检验。单位根检
9、验的具体步骤如下：（1）首先对 31 个省份的财政变量进行标准（个体）单位根检验（ADF 检验，Phillips-Perron 检验，DF-GLS 检验，KPSS 平稳性检验） 。 （2）考虑到 1994 年税制的结构变化容易导致单位根检验失效，为稳健起见，继续对 31 个省份的财政变量进行允许结构变化的标准（个体）单位根检验（Zivot-Andrews 检验（1992）和Clemente-Montanes-Reyes 检验（1998） ） 。 （3）在单个省份财政变量数据平稳性检验的基础上，对 31 个省份构成的面板数据进行平稳性检验（CIPS 检验（2007） ） ，进而得出更为确切的财政
10、变量的平稳性质。 上述三种检验结果均表明，公共财政收入和公共财政支出序列都是单位根过程，即为 I（1）序列。 （三）协整关系分析 在得到公共财政收入面板序列、公共财政支出面板序列均为 I（1）过程的基础上，本文进一步验证公共财政收入与公共财政支出之间是否具有结构性的长期协整关系，这也是用以判断地方政府公共财政可持续性的基本结论。 本文使用 Westerlund（2007）提出的面板序列协整关系检验方法进行检验，结果表明，在 5%的显著性水平下，无法拒绝“不存在协整关系”的原假设。也就是说，地方政府公共财政收入与公共财政支出之间不存在稳定的协整关系，即从整个省级面板的角度考虑，地方政府跨期预算约
11、束是不成立的，地方政府公共财政是不可持续的。 四、结论与政策建议 在地方政府“公共财政收支缺口成本异化”假说的基础上，结合跨期预算约束理论，本文采用面板序列协整检验方法对我国地方政府公共财政收入和公共财政支出的长期协整关系进行了检验。研究结果显示，无论从全时间段（1952-2011 年） 、还是分税制为节点的前后时间段（1952-1994 年和 1995-2011 年） ，我国地方政府公共财政收入和公共财政支出之间都不存在着稳定的协整关系，这说明地方政府公共财政是不可持续的。地方政府的公共财政收支缺口随着时间推移存在着日益扩大的隐患，反映出地方公共财政体制日益依赖于中央对地方转移支付的现实。因
12、此，改善地方政府公共财政的可持续性，减轻地方政府公共财政对转移支付的依赖程度，是我国下一步政府间财政体制改革的重点。 理顺政府间财政关系、提高地方政府公共财政可持续性是一个长期、渐进的过程，必须充分考虑到我国现实国情，并结合政府间行政管理体制改革进行逐步推进。具体而言，主要有以下举措： （一）明确各级政府基本公共服务支出责任。按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，进一步明确各级政府的财政支出责任。一是属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的公共产品和服务由中央全额负担，以保证法制、法令统一。二是属于面向行政区域的地方性公共产品和服务的财政支出责任由省、市、县政府分别承担，以提高工作效率、降低
13、管理成本。三是属于不同级次政府共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任，对具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的财政支出责任，由相关地区与上级政府按照一定比例分别承担。 （二）适当调整主要税种收入的中央与地方分享比例。结合政府间支出责任划分调整，以理顺政府间收入分配关系为着眼点，合理调整中央与地方政府间收入划分，适当提高地方财政收入占全国财政收入的比重。可以研究考虑的是：配合营业税改征增值税，适当调整增值税中央地方分享比例；规范土地资源类收入管理，明确资源类收入的归属等。 （三）进一步完善转移支付制度，加大对财力薄弱地区的支持力度。转移支付制度是中央政府维护社会公正、公
14、平的重要手段，中央财政需要继续加大对中西部地区和民族地区的转移支付力度，优化转移支付结构；中央财政每年新增财政收入中要适当安排一定资金用于加大均衡性转移支付规模，提高均衡性转移支付比重，改进资金分配和管理办法，有效缓解地区间财力扩大的趋势，促进地区间基本公共服务均等化；控制专项转移支付规模，规范专项转移支付配套政策，加强专项转移支付监管，提高专项转移支付使用效益。 （四）推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。按照全国人大常委会的统一部署，研究起草财政基本法 、 政府间财政关系法 、 财政转移支付法 ，将规范政府间财政关系、权责划分等财政基本问题以法律的形式固定下来。进一步提高政府间财政关系的规范化、透明度与合理性。
