1、地方审计机关实现服务国家治理的路径选择始于 20 世纪 70 年代末的改革开放使得我国正经历着重要的社会经济转型，转型过程中不断产生出各种急需应对的社会、经济甚至环境问题，这些问题都离不开国家治理的范畴。国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统。国家审计属于国家治理系统中的监控系统，它是国家治理“战略”的监督、促成和实现力量。 国家审计参与国家治理，已有的研究，对国家治理与国家审计的关系，国家审计所能发挥的作用进行了比较深入、系统的研究，但在发挥作用的具体方式，特别是
2、从地方审计机关的角度来探索国家审计服务于国家治理的实现路径方面的文献相对较少，需要作进一步的研究和探索。一、审计服务于国家治理的理论分析 国家审计产生于公共受托经济责任关系。美国审计总署认为，公共受托经济责任是指受托管理并有权使用公共资源的政府和机构向公众说明他们的全部活动情况的义务，受托经济责任要求政府向公民回答，以证实公共资源的取得及其使用目的是正当的。 新产权理论认为，国家治理就是处理不完全契约下契约规定外的剩余权力的分配问题。为解决不完全契约中的代理问题，契约要求设立专门的监督部门（治理机制） 。由此可见，国家审计本身是国家契约中设立的一种较为成熟的治理机制，是国家治理的组成部分，其根
3、本目标在于保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。 国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计通过发挥“免疫系统”之预防、揭示和抵御的功能，对掌管国家公共资源、公共权力的机构机关、责任人及其权力行使情况进行监督，从而推动实现国家良好治理。 二、地方审计机关实现服务国家治理的路径（以万州为例） （一）实现路径坚持从国家有效治理的角度安排审计工作 从国家治理角度来看，国家审计的主要目标是为国家治理服务，维护人民的根本利益。基于这一认识，近年以来，我们提出万州审计工作要围绕有效国家治理这一目标，考虑国家治理对审计需求与审计
4、机关的供给相匹配，体现量力而行的原则，科学合理制定全年审计项目计划。从审计工作计划开始，选择好审计项目，在组织实施过程中紧紧围绕有效国家治理的要求去做工作，了解和把握真实情况，提出建设性的审计意见。真正做到审计工作贴近经济发展的实际，立足于促进国家的有效治理，坚持把是否有利于国家治理的要求作为审计评价标准，并以此衡量财经工作中的一些是非，作出客观公正、实事求是的审计评价。这些思路，顺应了万州经济社会发展的形势，符合发展大局，得到了区领导的肯定和认可。 （二）主要内容关注经济运行安全、关注投资领域、关注重点民生项目和关注经济责任 近年来，万州审计立足以项目审计为抓手，进一步突出重点，实施“五围绕
5、、五加大”的工作思路，着力有效发挥审计服务国家治理作用。1.围绕服务大局，加大对宏观经济政策执行情况的跟踪审计。近年来，切实加强对农村义务教育、扶贫开发、农业综合开发、粮食直补、家电下乡、土地出让、基本药物制度执行、移民安置还房补偿、微企扶持、地票等强农惠民政策的执行情况开展了审计或审计调查。针对审计发现的问题，注重从制度、机制层面分析成因，提出审计意见和建议，上报高质量、有价值的审计信息，撰写调研文章，将实践经验和理论研究有效结合，充分发挥审计工作的建设性作用。推进了国家惠农政策的落实，促进城乡统筹发展，维护社会和谐稳定。 2.围绕促进公共财政资金规范高效运用，加大财政预算执行审计。在构建财
6、政审计大格局上，按照统筹安排、切块审计、综合汇总的思路，把预算执行审计与其他专业专项审计有机结合起来，以计划为载体整合审计内容，以方案为载体整合审计力量，以报告为载体整合审计成果，逐步实现了对预算资金、预算执行过程、预算执行单位审计的全覆盖。通过多年的预算执行审计，特别是通过重点关注预算分配的公平性与合理性，防范暗箱操作、权利寻租等行为，有力地促进了地方政府依法理财，建章立制，建立健全各项财政管理规章制度。如在防范地方政府债务风险方面，促使党委、政府出台了关于加强镇乡街道政府性债务管控工作的通知 、 镇乡街道政府性债务化解实施方案等相关规章制度，为加强地方政府性债务管理、促进建立规范的地方举债
7、融资机制、有效防范和化解潜在风险，保证财政资金的安全完整起到了积极作用。 3.围绕结构调优和提高资金效益，加大政府投资审计。为保障投资安全，提高投资绩效，节约建设资金，促进规范建设市场秩序。坚持“工程、管理、财务、质量、效益“五审”并举，推进决算审计广覆盖，重点对政府投资 300 万元以上重大项目开展审计监督，并对城市重点项目实施了跟踪审计。通过多年的探索，相继助推万州区政府出台了国家建设项目审计监督实施办法和投资项目预（概）算财政评审制度等，进一步明确了投资审计的职责、权限、审计内容、审计范围和审计程序，同时配套完善了投资审计的具体操作程序、流程控制和质量监督体系，进一步解决了审计行政监督与
8、司法诉讼的关系。投资审计工作逐步走上规范化、制度化、法制化轨道。 4.围绕改善民生，加大民生专项资金审计。坚持以构建和谐社会为目标，以保障群体根本利益为落脚点，广泛开展了对民生专项资金的审计或审计调查。重点加强对五项社保、新农合、教育、医疗、卫生、住房、长江中上游水土保持项目和森林工程等专项资金的审计监督。在教育收费、医疗收费等人民群众最为关注的焦点方面，严肃查处各种损害人民群众根本利益的问题，促进万州区新型农村合作医疗制度实施办法等制度的出台，切实维护人民群众的根本利益，有力地推进了和谐社会建设。 5.围绕推进依法行政、依法履责，加大领导干部经济责任审计。为充分发挥经济责任审计在促进依法行政
9、、规范领导行为、促进加强管理、服务廉政建设等方面的积极作用。经济责任审计严格执行离任必审、任职五年以上必审、机构合并撤销必审、领导交办必审的“四必审”制度，使之成为对权力运行进行强监督、硬约束的重要手段。同时向任中审计延伸，通过与预算执行审计和其他专业专项审计有机结合，前置监督关口，及早发现问题，及时督促整改，把各类违规违纪问题消除在萌芽状态。经济责任审计的开展，既教育了干部，又将政府和官员的权力约束在人民的授权范围之内，并将政府和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受人民的监督，促进权力与责任匹配，发挥了规范、制约和监督的作用。 三、发挥审计作用的保障措施 （一）推动多部门合作机制建设。
10、国家审计是整个国家治理系统中的重要组成部分，在促进国家治理实现“善治”的过程中，国家审计必须与政府的其他部门、司法部门等有机紧密合作，尊重并注重发挥相关部门的积极性，使其认可并主动参与到合作体系中，才能将审计成果最大化的转化为国家治理的成果。 （二）推动部门联网信息资源系统建设，形成部门信息联网共享环境下的国家治理新机制。近年来，审计机关高度重视信息技术运用工作，大力实施了“金审”工程，在信息技术的推广和应用方面取得了较大的成绩，但目前所作的工作主要还是局限在审计机关内部，对外部数据资源的利用尚在起步阶段，急需加以大力推进。由于部门之间无法进行数据联网共享，造成审计成本非常高，宝贵的审计时间被
11、大量耗费在外调及部门协调之中。因此，在信息化条件下推进国家治理，必须有信息化的系统、讲信息化的思维、用信息化的手段，形成部门信息联网共享环境下的国家治理新机制。 （三）变革目前的审计人才招录、使用和培养的模式，建立综合性人才队伍。在国家治理的视野下，审计已不仅仅是传统意义上与会计一词相对应的财务监督者的角色，其功能也不再仅仅是对政府或企业财务进行查错纠弊。要适用国家治理的需要，审计机关必须完善人才招录结构，除了以往的财政审计、投资审计等类型的人才外，还要招录法律、金融、环境保护等方面的专业人才。完善现有人才培养机制，积极培养“一专多能”的人才，帮助审计人员形成复合型的知识结构；完善外聘专家制度，建立“聘用使用评价储备”的专家使用机制，充分发挥专家在专业咨询、建议提供方面的专业作用。 （作者单位：重庆市万州区审计局）
