1、地方债需顶层设计8 月 1 日起，审计署开始对全国政府性债务进行审计，这一场“审计风暴”让各地政府、资本市场风声鹤唳。 萧条的街道，破败的公寓，失业与失望双重弥散一组“汽车城”衰败的照片很难让人相信这样的局面出现在美国。大洋彼岸底特律的破产，对国人而言，关心之处不仅在“一双鞋换两套房” ，更在于对地方政府性债务的忧心。大洋彼岸的镜鉴，提示中国政府未雨绸缪的必然。 审计署突然掀起的审计风暴背后，这已是国家审计署第三次大规模的政府债务审计。此前的 2011 年和 2012 年年底，审计署还分别进行了两次规模不同的地方政府债务审计。 截至 2010 年底，地方债余额共计 107174.91 亿元。最
2、近两年，抽查地区余额又增长了 12.94%。总量的盘子大，近期的增量也在加速。更紧迫的是，在财税压力骤增、银行信贷风险管控更加强化之时，有的地方融资平台过度依赖信托融资，甚至通过不规范集资“借新债、还旧债” 。 中央对地方债问题始终认识清醒，恪守着不发生系统性区域性金融风险的底线。全面审计更多属于防患未然的“疫苗注射” ，关注的是地方债的长期管理与风险控制。 地方债也并非洪水猛兽，其主要投向市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目，对区域性发展有铺垫性作用。可以说，良性而适度的地方举债，对今天的城镇化有良性作用。 地方债黑洞引发中央高度警觉十年
3、内仍有扩张冲动 “地方债务的实际规模到底多大，中央也摸不着头脑，可以说是黑洞，也可以说是糊涂账。 ” 7 月 30 日，国家发改委一名官员告诉证券市场周刊记者，现在中央需要对整体债务风险有一本清楚的账目。 而对中国地方政府究竟有多少债务，各方口径长期不一，花旗银行根据国家审计署两次普查结果推算的 2012 年地方政府总债务约 12.1 万亿元。在 2013 年的全国两会上，审计署副审计长董大胜认为，根据国债、外债等数据测算，各级政府的负债应该在 15 万亿至 18 万亿元。中国财政部原部长项怀诚估计的地方政府债务可能超过 20 万亿元。国外甚至有专家认为这个数字超过 40 万亿元。 全国人大财
4、经委员会原副主任委员贺铿在接受记者采访时说：“国务院希望把这个数字搞准。债务规模到底有多大？会不会出问题？都很令高层担心。国务院此次动作表示对国家金融风险问题的重视，是为了防止金融风险出现。但是有些地方政府不希望把这个问题搞清楚，以乱中取利。问题搞得越清楚，中央出台措施越具体，他们的获利将中断。 ” 7 月 18 日， “汽车之都”美国底特律向法院申请地方政府破产保护。底特律债务极其庞大，有 180 多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，是目前美国规模最大的城市破产案。底特律破产案再度给国内一些过度举债的城市敲响警钟。 国际货币基金组织 （IMF）2013 年 7 月首次公布其对中国政府债
5、水平评估称，2012 年广义政府债务 （包括中央和地方预算内及未列入地方预算内的，如地方基础设施建设支出）已超过 GDP 的 45%。而据渣打银行日前发布的亚洲债务大起底报告估算，截至 2012 年末，中国政府债务占 GDP 的 78%。 虽然不少国内或国外的机构给出了各种估算，但目前政府性债务规模并无官方的权威统计。据审计署的报告，2012 年，有 9 个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过 100%，最高达 188.95%，如果加上政府负有担保责任的债务，债务率最高达 219.57%。 业内专家称，可能正是因为国内地方债问题持续发酵，以及国际上底特律正式破产等国内外问题的双重刺激下，才
6、促使国务院正式要求审计署开展新一轮大规模、且全方位的政府性债务审计工作。应该说，国务院也是希望通过此举发挥审计部门的免疫功能，防患于未然，将可能因此对居民和企业产生的一些不良影响降至最低水平。 “政府债务的主动扩张，将是一个长期的趋势，有关专家估计，中国大约还有 10 年的政府债务扩张期。 ”中央财经领导小组办公室秘书局局长吴红对地方债进行了长达两年的跟踪调研，在她看来，在今后相当长的时期内，各地对长期投资的需求是上升的，但就长期投资的资金来源看，又普遍面临着税收增长乏力，企业经营困难，居民储蓄负增长，银行贷款的短期性和波动性等诸多因素的制约，因此随着工业化和城镇化进程的加快，地方债仍然有较强
7、的扩张冲动。 市场对地方债的风险相当的担忧。专家们认为，将地方债控制在合理的范围之内不仅是政府的事，也与普通老百姓息息相关：“企业的利润急剧下降，失业的急剧上升，你的收入会大幅下降。这时候你手上，很多人持有资产，手上持有 5 套或者 10 套房子，这时候你会发现你的房子没有办法脱手，整个社会的金融会处于一个崩溃的状态。每个人都会被席卷在里头，没有一人可以幸免。 ” 六大症结根深蒂固诊治走进死胡同 地方债爆发以来，始终没有找到有效的治理方式，尽管开展了地方政府自行发债试点，规范了地方政府投融资管理等工作，但面对着巨大的债务规模和庞杂的管理体系，不过是杯水车薪，治标难治本。以致现在风险越治越大，而
8、且难题越解越多。 目前来看，地方债治理难关键在于涉及到国家体制和机制问题之深，政治和经济领域之广。当前最大的风险是隐型担保风险，多年来已经形成了以中央部门为核心，以地方政府为主体的隐型担保体系，此类债务已经占到了 40%。这是摆在我们新一届政府面前无法回避的问题，也是必须解决的潜在危机。 “地方债规模庞大难控，结构复杂多变，长此以往必然爆发风险。 ”吴红对此感到忧心忡忡。 如此的高速增长，必然催生大规模债务，到期谁来还？眼下，各级地方政府都缺少明晰的规划和管理机制。7 月 30 日，国家发改委宏观经济研究院、财政部财政科学研究所、中国社会科学院财经战略研究院多名专家系统地梳理了地方债形成的六大
9、基本原因，也是重症的痼疾之所在。 首先，从根源上来看，地方债问题来自于政府不计风险地以投资拉动 GDP 增长，以大跃进的粗放式发展地方经济，2013 年，20 多个省市固定资产投资增速预计不低于 20%，多个省区投资增速目标达到甚至超过 30%。 其次，中国五年一届的任期制也影响着地方官员在借债决策方面的偏好，而公共基础设施的借贷期限往往高于 10 年，加上缺乏监管与责任约束，导致地方官员形成了只管借钱，不管还钱的局面，一副“死后管它洪水滔天”的模样。 第三， 预算法规定地方政府不能借贷，这使得各级政府不得不采用融资平台等方式变相借贷，为维持资金链，地方融资平台只能借了新债还旧债，拆东墙补西墙
10、，形成了债务的恶性循环。据证券市场周刊记者统计，目前全国各类融资平台公司已经超过 1.1 万家。 第四，中国实行自分税制以来，中央与地方政府之间形成了财权向上集中，事权向下分解的体制。到 2009 年，中央政府预算内财政收入与地方政府之比是 52：48，而在支出的结构上是 20：80，这使得地方政府无米下锅。 “中央与地方财权、事权不匹配，只能靠转移支付来弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口，中央在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出一定的配套资金，所以导致地方财政更加积重难返。 ”吴红说。 中国经济时报研究所所长焦建国进一步解释道， “我们现在是五级半政府，中央政府、省级政府、地市级政府、县
11、级政府、乡镇政府还有一个村委会，税收和支出，这五级半政府到底谁应该干什么，谁应该收多少钱，谁应该干什么事，就是事权和财权，事权和财力对称，就是要调整事权和财权的匹配。 ” 第五，从结构上看，中国地方债结构中最大的风险是隐型担保，及各部门间的风险转换，主要表现在地方政府一方面对企业的支持从过去的直接支持转为担保，或隐型担保，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐型的预算外的收支；另一方面，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生的巨大的危险性债务，由于各级政府间偿债职责不清，事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，那么中央财政不可避免地就成为了最后的支付人。 第六，
12、从地方债管理上看，由于缺乏法律法规的刚性约束及强硬的措施，目前中国虽然明确各级财政部门作为本级政府债务的管理部门，但形同虚设，这是由于除财政部门外，政府债务管理权限实际还分散在各政府职能部门及其所属的企事业单位，形成了多部门融资分散管理的局面，加上各部门的权利以及义务不明确，缺乏沟通和信息交换，导致债务的偿还效率低下，增加了债务违约的风险。 吴红解释道，粗放式发展所催生的地方债务关系盘根错节，从当前来看，无论是中央财政直接监管，还是地方政府自行处理或者自我化解，都不能从根本上解决地方债务问题。 解决地方债需顶层设计 “债务的本质是信用，地方政府要想走出债务困局，必须建立信用化的地方债管理体制和
13、机制。 “吴红分析道，地方债归根结底是信用问题，首先应对地方政府进行信用评级，其次通过立法进行顶层设计。 反观发达国家的经验，中国在债务资金的借贷和使用方面与其风格迥异。首先，发达国家的每一笔资金都要经过政府职能部门严格把关和议会的严格审查，一旦发现违规就要受到制约，并迅速做出整改，而中国地方政府借债既不需要人大审批，又可以不经过政府同意，完全由投融资平台公司和部门独立运作和使用，使得这些债务几乎游离于人大和政府职能部门的监督之外。 其次，在债务的偿还与风险防范方面，发达国家都建立了来源可靠的偿还基金，否则议会就可以禁止政府负债，并责成其在规定时间内偿清债务，而中国绝大多数的地方政府都没有建立
14、债务偿还基金，也没有建立完善的债务风险防范机制，结果使地方政府不断的以借新债还旧债，债务越积越多，风险也越聚越大。 吴红说，防范地方政府债风险的源头保障，在于形成以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制和信用评级、风险预警等手段的风险监控体系。 以美国为例，信用评级所建立的政府债务风险控制体系发挥了重要的作用，从 1970 年到 2011 年间，美国举国上下经信用评级公司评级的地方债只有 71 件违约，而未信用评级的地方债则有 2571 件违约。由此可见，信用评级是促进地方政府债务信用化管理最有效的手段。 “利用民间信用评级机构对各地方政府信用进行评级，从而确定地方政府的债务上限以及存量债务的按期偿还风险和新增债务空间，以此限定地方政府债务规模，调整投融资计划，对治理地方债有很大帮助。 ”吴红表示。 吴红还建议，在资金的使用方面，应敦促各级人大对政府债务的直接监管进行审查和问责，明确规定地方政府在举债投资前必须向人大详细汇报偿还债务的方法、期限、相应的风险，以及逾期不还的法律责任。
