1、地方政府融资平台发展现状及其风险探析【摘要】地方政府债务的急速累积和增长不仅会影响到社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模的金融危机和政府信用危机。我国地方政府债务数量持续增长，债务风险不断加大，且各种名目的隐性负债和有负债层出不穷，已经严重威胁到了地方经济的可持续发展，进而引发地方政府信用危机。本文试图结合作者自身的工作经验，对地方政府融资平台的发展现状及其带来的风险进行探讨、分析，以期能够提出一些可行的防范措施和对策。 【关键词】地方政府债务 地方政府融资平台 隐性负债 或有负债 一、地方政府融资平台的形成及发展 一般而言，融资平台公司主要是指“地方投融资平台” ，除非特
2、别说明，均指地方各级政府专门设立的投融资平台公司。基本可以确定地方政府融资平台公司的基本内涵即和地方政府有着紧密联系，从事投融资业务的经济实体。地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体（根据国发201019 号文件定义） 。 地方政府依靠融资平台进行融资，以支持当地经济建设的现象由来已久，2008 年金融危机以来，融资平台在为支持当地经济建设进行融资方面逐步开始发挥主导作用。2008 年 11 月，中央政府为了所谓的救市，推出大规模的经济刺激措施，宣布在 2010 年底以前投入 4 万亿人民币
3、贷款，用于基础设施建设和增加银行信贷。中央的 4 万亿经济刺激措施，导致地方政府的大量基础设施工程快干猛上，带来至少两倍以上的乘数效应，地方政府用中央扶持资金启动项目后，后续资金缺乏，只能靠融资平台不断扩张融资规模。2009 年初，中国央行与中国银监会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见 ，提出“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道” ，更是被地方政府视为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。 自此，地方政府融资平台公司飞速发展，融资规模迅速飙升，涉及的业务领域也越来越广泛，风险日益累积。融资平台涉及
4、行业包括交通、保障房、经适房、廉租房建设、教育、医院和污水处理系统等公益性项目，也包括其他一些旅游酒店、农业生态、物流、供水、供电、供热、供气、再生资源及清洁能源等盈利性项目。几乎所有与当地经济建设相关的领域，都被纳入了融资平台的业务范围。自 2010 年至今，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀，大规模的投融资也给地方政府带来了居高不下的举债。由于 2012 年下半年以来基建投资的高速增长，目前地方融资平台的总规模已经达到了 13 万亿元，资金来源除了城投债以外，还有相当大一部分依靠银行理财产品、信托产品、券商资管、保险资管和基金专户等金
5、融工具。 地方政府迅猛的信贷增长，不仅加大了地方财政的债务负担，同时对银行、证券、保险、基金及信托等金融行业的经营风险也形成了显著压力。地方政府融资平台公司因为贷款期限长、潜在风险大、投资项目盈利性不足、抵押品估值严重偏高且变现能力差，没法通过正常渠道获取足够融资，所以往往通过银行表外的一些衍生工具来进行违规融资。 二、地方政府融资平台的风险分析 为促进当地经济建设，保障地方经济增长速度，地方政府往往借助融资平台通过银行贷款、发行企业债、城投债、短期融资券、中期票据、权益融资、变相融资租赁、发行信托计划以及有限合伙制基金等渠道多方融资，融入资金大多投入地方基础设施建设和准公益性项目，而这些项目
6、往往自身并没有盈利能力，还款能力不足，积累了大量的风险。 （一）融资平台募投项目经济效益低下，自身往往盈利能力偏弱，甚至没有盈利能力 这些项目基本没有收入来源，或者收入不足以覆盖投资支出，投资项目的性质就决定了融资平台公司大多经济效益低下，甚至收不抵支。为了能够顺利通过金融机构的风控审核，这些融资大多引入了地方政府财政担保，以此作为增信措施。地方财政通常通过出具承诺函、担保函、安排函的形式为融资平台融资进行担保；或者用财政收入或者国有企业的资产为融资平台融资进行抵押担保；或者以行政事业单位的未来经营收入或者收费权作为还款来源等。 据统计，地方政府融资平台贷款中 80%为项目贷款，而这些贷款项目
7、大多为交通设施、保障房、经适房、廉租房建设、教育、医院和污水处理系统等公益性项目，具有社会效益较好但经济效益低下的特点，很多融资平台经营性现金流为负值已成为普遍现象，大多数融资款还本付息只能通过借新还旧来维持，一旦资本市场资金面趋紧，就容易导致地方政府融资平台资金链断裂，作为担保方的地方政府就得给融资平台买单。若地方财政收入有限，或者遭遇一些不可控的因素，造成偿债能力下降，那么地方财政风险最终会表现为财务危机并转化为金融系统的风险，进而造成社会恐慌。 （二）融资平台的融资行为给当地财政造成大量或有负债和隐性负债，难以监管 地方政府融资平台的负债构成了地方政府或有债务的重要组成部分，这些债务因为
8、融资主体都是企业，从表面上看是企业负债，但实际上这些企业履行了本应政府履行职能的领域，因此还款来源也是政府职能部门的收入，绝大部分城投公司和城建公司都可以视为政府职能部门的延伸。 在我国的财政收支体系安排中，或有负债虽然没有列入预算分析，但实质上会间接影响政府财政收支的稳定性。一方面，地方政府财政在出具担保或承诺函时，只考虑了最大限度融资，并没有完全参照地方财政实力，担保或承诺的金额很容易超出财力负担，极易造成了或有债务的膨胀；另一方面，一旦地方财政无力偿付平台债务，中央政府出于维护社会稳定的目标，必然想办法给地方政府买单，如果中央财政也无力负担，则中央银行必将成为“最后贷款人” ，进而导致货
9、币超发引起的通货膨胀，让全体公民为地方政府买单。 （三）地方政府融资平台与地方政府职能交叉、错位、权责不清，从而增加了地方债务风险的隐蔽性 笔者长期从事信托领域工作，在实践经验中接触到的地方政府融资案例分析，绝大多数融资平台没有完善的还款约束机制和还款保障机制，由于政企不分带来很多管理问题。一些公益性和非盈利项目缺乏补偿机制导致很多隐性债务无法通过统计口径披露，使地方政府债务风险更加具有隐蔽性。一些本应由政府承担的职能，如公共产品的提供，城市运营等交由政府融资平台来完成，土地储备和土地出让收入则有政府来管控，有些基础设施项目虽然有补偿协议，约定项目建设竣工结算后转移给政府（即 BT） ，但这些
10、项目建设周期长，工程建设支出在“在建工程”科目体现，长时间不能跟地方政府结算，进而不能结转为应收政府账款，使政府负债因不能及时反映而被低估。 （四）地方政府融资平台扶持的项目大都存在重复建设的嫌疑，直接导致产能过剩和通货膨胀 地方政府之间各自为政现象明显，中央没有一个统一的布局，各地纷纷复制其他地区的“成功经验” ，导致全国各地都密布着各种同质化的工业园区、生态旅游区、一片片的新城区，配套齐全，结构单一，直接导致产能过剩。而所有支持这些项目的资金，最终都来自于货币超发，直接导致货币贬值，进而引起通货膨胀，变相的将政府盲目扩张导致的风险转嫁给了普通民众。 （五）地方政府融资平台大量吸收民间闲散资
11、金，导致民营企业融资困难，进而导致国进民退 中央推出的 4 万亿刺激计划，其中 95%的资金流入了国有企业，民营企业难以参与其中，而大型央企和国企、地方政府融资平台拿到政府扶持资金后，迅速扩张业务规模和配套融资规模，对民间投资产生了非常强烈的挤出效应，民营经济开始凋零，民营企业家难以维持，从而加速了资金的流出，导致实体经济不振。 综上所述，由于融资平台融资不列入预算、投资项目收益性较弱、约束性弱、透明度低及风险隐匿，往往导致地方政府过度使用这种方式融资，以追求任期内的政绩和政策目标。特别是在财政机会主义盛行的情况下，这类债务很容易造成财政风险累积，一旦爆发，将带来严重的财政信用危机。同时，地方
12、政府融资平台还存在大量重复建设，直接导致产能过剩和通货膨胀；地方政府融资平台的扩张，对民营经济产生挤出效应，直接导致国进民退，加速实体经济的衰退。 三、应对措施及建议 2011 年，中国银监会发布银监发（2011）34 号文中国银监会关于切实做好 2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知 ，通知明确指出银监会将继续按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，对融资平台实行“名单制” ，严格加强新增平台贷款管理，全面推进存量平台贷款整改，切实加强平台贷款的规制约束。2012 年，中国银监会发布银监发（2012）12 号文中国银监会关于加强 2012 年地
13、方政府融资平台贷款风险监管的指导意见 ，指导意见遵循“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的整体思路，以缓释风险为目标，以降旧控新为重点，以现金流覆盖率为抓手，继续推进地方政府融资平台贷款风险化解工作。 针对地方政府融资平台已经日渐形成的巨大融资规模和潜在的风险状况，监管当局应当开始对地方政府融资平台进行规范化、市场化和透明化的改革。 1.提高地方政府融资平台的透明度，推动当前地方政府通过融资平台所形成的隐形负债公开化，改变当前信息披露严重不透明的状况。 2.推动地方政府融资平台融资行为的市场化。参考债券发行流程，在地方政府融资过程中引入投资银行和会计师、律师、评级机构等市场约束机制，促进项目投融资行为的规范化。 3.银行、信托等金融机构应该提高风控标准，更加审慎地对待融资平台的融资行为。具体包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，对抵押物变现能力进行审慎评估，重点分析融资平台的负债状况和偿债能力，要求将财政担保列入财政预算并要求人大决议通过等措施。 4.对地方政府融资平台融资的资金投向进行监管，尽量投入一些盈利性项目。只要拟投资项目本身具有盈利性，且能够覆盖项目本身的融资规模，则地方政府融资的风险性会大大降低。 （编辑：刘影）
