1、国家治理视角下对预算执行绩效审计的几点思考一、预算执行绩效审计的实质及现状分析 预算执行审计是对预算执行及其他财政收支情况的审计。它是指国家审计机关根据审计法规定的向人大常委会提交预算执行和其他财政收支情况审计工作报告的要求，对本级预算执行和其他财政收支情况的真实、合法、效益性进行的审计监督。经过多年发展，预算执行审计在发挥审计监督职能、推动财政体制改革、促进地方经济健康发展方面起到了积极作用。但是，在审计实践中，主要还是侧重于对真实性、合法性的审计，对社会关注的权力部门和单位在国家治理中的履职行为活动的效益性虽有涉及，但仍然有待继续加强和深化。 预算执行绩效审计是对预算执行审计的进一步深化和
2、完善，与传统预算执行审计相比，它的不同之处在于“检验和评价公共资源使用和管理的有效性” ，是在对本级预算执行和其他财政收支情况的真实性、合法性审计的基础上，对预算资金使用效益进行的检查和评价，通过揭露预算执行和其他财政收支中决策失误、损失浪费和腐败行为等问题，进一步完善预算编制，推进对人财物管理和使用的监督，推动相关部门单位深化改革和提高管理水平，提高公共资金使用效益，强化部门的责任意识和绩效意识，加强对权力运行的制约和监督，促进领导干部更好履行经济责任，促进建设责任政府和建立节约型社会等等。实质上，预算执行绩效审计基本涵盖了相关权力部门单位履行国家治理职能活动的大部分内容，虽然源于财政财务收
3、支审计，但其关注的重点已经转换到了国家治理活动的效果和成效上。 当前，作为国家治理重要部分和关键环节的各级人大，受专业局限等因素影响，难以直接对本级预算执行实施有效的审查监督，只能更多地借力于审计部门。所以，受政府委托，向人大报告预算执行审计情况以协助人大对预算决算的审查监督，是审计部门发挥国家治理自身“免疫系统”功能的工作核心。 近年来的审计实践中，受审计手段和审计力量所限，审计机关只能对部分权力部门和单位上年度预算执行情况进行监督，很难对本年度内预算执行过程和结果实施全口径、同步骤的审计监督，导致了对预算执行绩效审查和监督的滞后、缺失，不利于全面、及时地发挥审计在国家治理活动中的作用。 二
4、、加强预算执行绩效审计的措施建议 （一）围绕政府工作中心，科学谋划审计项目 在编制预算执行审计总体方案时，要围绕上级和同级党委、政府的工作中心，紧扣民生和公共服务重点，将人民群众关注的热点难点项目纳入总体方案，不断扩大绩效审计范围。在执行预算执行审计总体方案以及随后的出具报告、督促整改等工作中，通过揭示违纪违规问题，针对公共资金运用的效果提出改进措施和建议，促使有关部门提高管理水平、充分发挥财政资金的最大使用效益。在对党委、政府所属部门单位履行各自承担的国家治理职能行为进行审计评价并提出审计建议基础上，最终实现为党委、政府在宏观意义上的国家治理实践提供科学服务的目标。 （二）打破传统专业界线，
5、有效实现资源整合 预算执行绩效审计是各级审计机关的重要任务之一。审计部门要按照预算执行绩效审计“一盘棋”的思路，科学、有效地组织各业务处（科、股）共同开展预算执行绩效审计。要通过预算执行审计总体方案及召开预算执行审计布置会、协调会等形式，切实将对财税部门的审计与其他部门单位的审计结合起来，将预算执行审计与对下级政府的财政收支审计结合起来，将预算执行审计与对企业的审计以及经济责任审计结合起来，对审计机关其他各业务处（科、股）提供的资料要进行分类汇总、提炼分析，形成对预算执行绩效的总体评价，扩大预算执行绩效审计的广度和深度。 （三）灵活运用审计调查和跟踪审计等方式方法 审计调查是做好预算执行绩效审
6、计的基本方法之一，具有程序简便、方法灵活、针对性强等特点。运用审计调查对预算执行中发现的情况与问题进行综合分析，作出准确的评价和判断，进而揭示突出问题，剖析产生问题的原因，有针对性地提出加强管理、提高预算执行绩效的审计意见和建议，能及时发挥预算执行绩效审计在国家治理“免疫系统”中的揭示、抵御等功能作用。 同样，跟踪审计能够加强预算执行事前、事中、事后的全过程审计监督，能快速发现国家治理的一些具体实施行为中的薄弱环节并作出反应，迅速、有效地制止项目实施中的违法违规行为，避免造成更大的损失浪费，在促进项目规范管理、提高财政资金效益等方面及时发挥了预算执行绩效审计在国家治理“免疫系统”中的风险预警、
7、预防等功能作用。 （四）写好“两个报告” ，充分利用审计成果 “两个报告”是整个预算执行绩效审计成果的体现，通过在“两个报告”中对预算执行审计发现问题的反映，督促政府各部门单位树立科学的绩效理念，有效地安排和合理使用财政资金。同时，将政府关心、百姓关注的重大项目、重点资金审计结果以及整改情况对外发布审计公告，既满足社会公众的知情权需要，又促进了被审单位加强整改，提高了各项资金管理使用的经济性、效率性、效果性。扩大了审计的社会影响，提高了审计工作地位，增强了审计威慑力，同时在更高、更深层面上起到了服务政府理财、服务人大监督、服务国家治理的作用。 三、预算执行绩效审计中应关注的重点内容 （一）对预
8、算编制情况的审计 主要审查财政部门和其他部门单位编制预算是否符合预算法等法律法规和国家有关政策，审查收入、支出预算是否细化，各项支出的标准、定额是否合理，大项支出是否经过规定的报批程序，支出预算结构是否优化，各项支出安排是否合理，财政资金配置与使用的经济性等。同时，还要在程序上和实体上对本级和下级财政部门向各级人大报告预算草案编制情况、年度内使用新增财力履行人大审批情况及人大批复预算后下达预算情况进行审计监督，以此来直接维护各级人大履行国家治理职能活动的严肃性和权威性。 （二）对收入预算执行情况的审计 主要审计财政、税务、国库、海关和其他涉及财政收入的部门单位组织预算收入情况，看有无违反法律、
9、法规规定擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，截留、占用或者挪用预算收入；审计有非税收入的部门单位在非税收入的收取上有无自定项目、扩大标准、违规收费问题；非税收入的上缴是否及时、足额，看有无截留、占用、挪用或者拖欠、私设“小金库”问题；审计下级政府有无挖挤上级财政收入的问题；审查财政部门对有关部门单位的预算追加是否符合法定程序；审查部门预算收入结余的结转和动用是否符合规定等。 （三）对支出预算执行情况的审计 主要审计有关部门单位执行财经制度的有效性和财政资金管理的效率性。各项支出是否符合核定的预算计划，是否符合定员定额标准，有无违反规定、未经审批随意增员，巧立名目发放各种津补贴的行为。对无预算、超预算的支出应查明原因；审查专项支出是否符合专款专用原则，检查有无预算内外支出、建设支出、项目支出相互挤占的现象，有无挪用专款弥补经费等问题；审查各项经费支出是否符合财政制度和财经纪律， “三公经费”和会议费是否节约合理使用，有无讲排场摆阔气、铺张浪费，甚至公私不分侵占国家利益，以及贪污、转移资金等问题；审查具体履行国家治理职能的相关部门单位工作目标完成的效果性等。 此外，与向人大报告的预算执行和其他财政收支情况的内容一致，本级预算执行绩效审计还包括下级人民政府及其所属部门单位财政收支情况以及行业、专项资金管理使用情况的经济性、效率性、效果性、合规性等内容。 （作者单位：陕西省审计厅）
