1、劳动纠纷多发的政府应对与制度探索摘要：契约化劳动关系条件下，劳动纠纷无法避免。且受近来金融危机影响，劳动纠纷更呈现出“井喷”态势。劳动纠纷多发需要政府的干预与制衡，建立劳动纠纷联动联调机制尤有必要。应当从广义上理解劳动纠纷联动联调的调整范围，也应当从企业内外等三个层次构建劳动纠纷联动联调机制。 关键词：劳动纠纷；政府干预；联动联调 引言 劳动关系是一种持续性、动态性的社会关系。在运行过程中，多种内外因素共同影响着劳动关系的运行，并导致劳动关系运行出现障碍，从而使得劳动关系主体之间的摩擦与分歧难以避免。 首先，从内在因素来看，市场经济条件下，劳动关系主体日益独立化，具有独立利益的劳动关系主体之间
2、存在对立统一的关系，这是劳动纠纷出现的内在的深层次原因；其次，从外在因素分析，一般来讲，劳动关系会受到经济、社会、政治、文化、法律等各种因素的影响。加之我国现正处在体制改革和社会转型的快速进程中，市场化、城市化、工业化同步加速，全球化、信息化同时到来，由此，一方面，劳动关系的规模不断扩大，内容日趋复杂，而另一方面，相关的调整机制却渐显滞后。在此背景下，劳动纠纷近年来持续快速增长。另外，受近年来金融危机的影响，一些企业的经营出现困难，劳动力市场供过于求的局面更加严重，致使我国进入新一轮劳动纠纷高发期，出现了劳动争议案件的“井喷”现象。 因此，在上述新形势下，研究设计应对劳动纠纷多发的策略及其相关
3、制度建设显得尤为必要。特别是政府作为调控劳动关系的主要外部力量，研究如何通过政府对劳动关系进行干预和制衡，以达致劳动关系的和谐稳定，减少或防范劳动纠纷的产生或扩大化，理应成为劳动关系研究领域的重要课题。 一、政府应对劳动纠纷的方式及其缺陷克服 当劳动关系内部机制不能自行解决运行过程中产生的矛盾和障碍时，就需要由政府这种外力介入加以解决。 政府应对劳动纠纷的方式主要为控制和协调。控制是指政府这种权威力量对劳动关系的运动过程以及结果进行调节、引导和管理的行为，包括运用有效的权力手段，纠正失调、消除障碍，使矛盾和冲突在秩序的范围内得到约束。协调则意为协作、调解，指通过某种方法来组织和调控系统，寻求解
4、决矛盾或冲突的方案，使劳动关系从无序转换到有序，达到协同或和谐的状态。当然，协调除了作为一种调节手段，表明一种管理和控制的职能之外，有时也描述一种状态，表明政府以及劳动关系系统内的各因素之间、各功能之间、结构或目标之间的融合关系。在控制与协调的比较中， “协调”无疑会在处理劳动关系中更胜一筹。因为劳动纠纷无法避免，解决问题的关键就在于促成劳资双方当事人正确面对，及时弥合争议，防止摩擦升级和争议扩大化。劳动关系的背后体现的是深刻的利益对立问题，如果没有相应的协调机制或者协调机制存在缺陷的话，就如同缺少一个“减压阀”一样，一旦矛盾公然激化，则利益对立就将演变为双方行为上的对立与冲突，劳动关系的有序
5、运行就将受到破坏，影响劳动关系的和谐稳定。因此，国内外的经验均表明，劳资双方自主协商机制以及调解机制是预防争议发生和处理争议的有效途径，也是成本最低、负面效果最少的解决劳动争议的有效渠道。 然而，我国“一调一裁二审”的劳动争议处理体制虽经劳动争议调解仲裁法的微调，但并无实质性改变。例如， 劳动争议调解仲裁法实施后，调解制度虽有一定改进，但缺陷仍然较多，协调作用仍然得不到充分发挥，不能有效遏制劳动纠纷当事人诉诸司法的行为。又如，企业内部调解机制在终结劳动争议方面的功能仍在继续萎缩。在上世纪 90年代以前，企业内部调解机制曾经受理并终结了大部分的劳动争议，作用显著，但其后便难以开展工作，效果甚微。
6、主要表现为：部分企业法人代表和高级管理者对劳动争议调整工作缺乏正确认识，对调解工作不重视也不支持；部分调解委员会主任（即工会主席）由行政领导兼任，工作受制于企业行政，难以开展；部分非公企业工会主席受雇于企业，担心与企业经营者产生矛盾导致失去岗位，致使调解工作处于尴尬境地。再如，我国现有的劳动纠纷专业调解力量不足。一方面，基层调解组织人员绝大部分未受过系统的专业培训和实践锻炼，缺乏法律知识和调解经验，政策业务水平偏低，难以应对复杂劳动争议问题；另一方面，调解员多为兼职，且流动快，从时间和精力上无法保证及时有效地参与调解工作。由于基层调解组织不健全，调解人员受身份制约难以开展工作，专业调解力量不足
7、，以致于当事人对基层调解不信任，调解作用未能有效发挥。另外，现阶段处理劳动争议的政府部门或机构有不少，包括了劳动监察部门、劳动仲裁机构、司法部门、信访部门、工会、法院、公安、行业协会和基层人民调解等组织或机构。但单个处理机构在化解劳动纠纷过程中存在力量不足、执法尺度不同和管辖范围不广的缺陷，而且，这些机构的运作机制是自上而下的行政干预式，调处劳动纠纷的效果取决于上级部门的介入程度，如果上级不重视，下级各部门就不免存在相互推诿或不积极调处的现象。 在我国现阶段，劳动关系复杂，劳动纠纷多发，而我国尚缺乏一个供劳资双方平等协商的平台，以便低成本地并且尽快地解决劳动纠纷，尽量阻止劳动纠纷进入司法程序。
8、因此，建立劳动纠纷联动联调机制非常有必要。其最大的作用或好处就在于可以为劳资双方提供一个协商平台，并且有效克服单个协调机制或单个部门的力量不足，避免劳动纠纷处理中的脱节现象，加强各部门间的联系和配合，统一执法口径和尺度，实现各组织或机构资源的优化配置。 二、劳动纠纷联动联调机制的调整范围 （一）既要联动进行调解，也要联动实施预防 联动联调的“调”字，不仅应理解为“调解” ，更应理解为“协调” 。1 调解是劳动纠纷已然生成后所实施的行为，而协调既有调解之义，亦有预防之义。劳动纠纷有潜伏、萌芽阶段和公开激化阶段，在潜伏、萌芽阶段的协调工作应定性为争议预防，以便在公开激化前促使当事人协商解决纠纷；而
9、在公开激化后则应以调解为主。预防可以在劳资双方之间搭成一座沟通交流协商的桥梁，在源头上控制争议的发生，化解劳动纠纷于萌芽状态。从宏观层面上讲， “预防”有利于社会成本的节约、经济的发展和社会的稳定；而从微观层面上讲，则有利于企业劳动生产率的提高和劳动者权益的保护等。因此，劳动纠纷联动联调的工作重点应当尽可能往前移，将预防与调解置于同等重要的地位。当然，预防是全方位的，并不是哪个机构或部门或哪个程序所独有的，各个机构都应在自己的职责范围内发挥预防作用。而且，还应当在政府相关部门的主导下建立多层次多方位的联合预防体系。具体包括： 1.相关部门应督促企业搭建劳资协商平台。在西方市场经济国家中，劳资纠
10、纷基本上由劳资双方在企业内部协商解决。而在我国企业中，尚缺乏类似的内部协商解决劳动纠纷的机制。其原因是多方面的，特别是企业工会存在问题。我国有很多非国有企业没有建立工会，即便建立的工会也大多受制于企业，缺乏独立性和代表性，无法站在劳动者立场上维护劳工权益，要求工会代表劳动者与企业进行协商尚不现实。因此，应当尽快构建其他的沟通或协商平台。例如，可以尝试在企业内部建立企业劳动关系委员会。2 委员会的劳方委员由全体职工选举产生，资方委员由董事长及其他高级管理人员构成。任何影响到劳动权益的事项都可以在定期举行的会议上协商，使工人和管理者能够会面，共同发现、讨论、解决企业内的劳资问题。通过搭建职工和管理
11、层之间相互交流沟通的平台，可以促进双方的相互理解，可以化解大部分的劳动纠纷隐患。当然，小企业职工人数较少，管理层可以直接与全体职工交流。因而对于员工人数超过一定规模的企业，其劳动关系委员会的设立，在立法上应当提出强制性要求。需要注意的是，劳动关系委员会中只有两方主体，即劳方和资方。工会应当站在劳方立场，而不是处于居中协调的地位。 政府相关部门在企业内部劳资协商平台建设中的作用主要表现在：（1）协调。协调企业建立类似于劳动关系委员会这种组织到协商平台的运行过程中的方方面面的工作；（2）帮助。帮助企业发挥好协商平台的作用。政府作为中立的第三方，首先，在协商平台成立之初应积极地参与到协商的工作中，教
12、授劳资双方协商以及解决问题的方法，使他们逐渐学会协商平台的运作方法。其次，在发生劳动争议后，应企业或劳动者的要求，要及时介入，进行协调，化解分歧和矛盾，找出双方利益的连接点，使双方达成共识，将争议化解在萌芽状态；（3）定期回访。原则上每月进行一次回访，特殊情况随时回访；（4）建立与企业或劳动者沟通的平台，及时了解相关信息，作出法规政策的解答和宣传，帮助劳资双方正确理解劳动法律，必要时及时启动联动联调机制。 2.组建区域性或行业性工会组织和雇主组织，设立企业外部的区域性或行业性的三方协商机制。三方协商机制是指政府、雇主组织、工会三者之间，就与劳动关系相关的社会经济政策、劳动立法、就业与劳动条件、
13、劳动标准、职业培训、社会保障、职业安全与卫生以及劳动争议等问题进行协商、谈判和合作的机制。3 三方协商机制是政府领导下的劳资协商的较好平台，但建立在较高层级的三方机制不能有效解决基层劳资双方协商处理劳动关系事宜。因此，除了按照行政级别（国家、省、市、区县）设立三方机制外，建立区域性或行业性三方协调机制是较好的选择。其中的工会组织也应当是区域性或行业性的。这是因为企业工会受制于企业，无法发挥其应有功能，这已为实践所证实，而区域性或行业性工会则突破了这一制约，但又没有远离企业劳动者，能够较好地反映劳动者的利益诉求。 （二）既要协调劳动法意义上的劳动关系，也要协调非劳动法意义上的劳动关系 我国劳动法
14、律、法规、司法解释等对于应受到劳动法调整的劳动关系作出了列举式的规定，只有这些劳动关系才受到劳动法的保护，因此而产生的劳动纠纷才能申请劳动仲裁或劳动诉讼的救济。然而，随着劳动力市场的发展，劳动形态不断多元化，灵活就业所占比重加大，一些不受劳动法律调整的劳动关系的重要性日益增长。这些劳动关系主要集中于特殊劳动关系领域，4 例如，实习生、学徒工、退休返聘人员、自雇工、家庭工、推销员、境外人员等。这些劳动者虽然比较分散，但总体数量较大，是影响整个劳动关系稳定的重要因素。由于联动联调机制并不是严格意义上的司法程序，就不应局限于劳动法律的严格限制，而应尽量扩大其调整范围，将所有劳动关系都纳入进来，从而尽
15、可能最大限度地维护劳动关系的和谐稳定。 三、劳动纠纷联动联调机制的分层构建 由于劳动纠纷的性质、后果、规模等都是各不相同的，而且，劳动纠纷在处理过程中也有不同的发展阶段，因此，对于不同的劳动纠纷以及不同阶段的劳动纠纷，应当建立不同的联动联调机制，以便联动联调更有针对性和实效性，不浪费社会资源和行政资源。反观一些地方建立的联动联调机制，只简单地作出“一刀切”式的规定，这并不是很合理。以公安参与联动联调机制为例。在许多劳动纠纷中，当事人的行为并不存在激烈的对抗和冲突，无需动用公安的力量参与，而且公安的参与还会造成当事人的误解。而有的劳动纠纷，特别是群体性劳动纠纷，涉及人数多、内容敏感、处理难度大，
16、容易发展成集体上访、围堵政府、阻碍交通、罢工、静坐等恶性劳资纠纷事件，社会影响大，就需要公安在第一时间介入。因此，有必要对劳动纠纷联动联调机制作如下分层构建。（一）第一层次：企业内、外协调机制的联动 企业内部协调机制是劳动关系协调的治本机制，企业外部协调机制是劳动关系协调的治标机制。在我国现阶段，劳动关系运行的突出问题在于，劳动争议案件逐年增多，而不仅治标机制不健全，治本机制也严重缺失。由于企业内部预防和解决劳动争议的机制缺失，以致申请劳动仲裁的案件在发生的劳动争议案件中所占比例居高不下，造成劳动仲裁机构和法院的劳动争议处理能力严重不足。基于此现状，为实现劳动关系的良性运行，需要从企业内部和外
17、部同步作出努力，在企业内部建立和完善劳动争议的预防和解决机制，尽可能减少申请劳动仲裁的劳动争议案件。 企业内的协调机制主要包括企业内部的调解委员会、劳动关系委员会、职工代表大会等。企业内的协调机制如果运行健全的话，可以将大部分劳动纠纷化解。因此，相关部门必须高度重视企业内协调机制的建设，指导企业建设相关协调制度。而且，相关部门对于企业内的协调行为应进行实时指导，督促协调工作的顺利开展。必要时，相关部门应直接参与企业内的协调进程中。而且，相关部门还应设立与企业必要的沟通渠道，企业也应主动与政府相关部门加强沟通。遇到比较棘手的复杂的劳动纠纷时，企业应主动跟当地政府职能部门联系，向政府部门咨询，掌握
18、主动权，避免争议扩大化。 （二）第二层次：企业外各种协调机构的平行联动 企业外参与协调的组织或机构主要包括：劳动部门、工会、社会调解组织、信访部门、司法部门、公安部门、劳动仲裁机构、法院等。这些部门不应当在第一时间全部进入联动程序，而应当以劳动纠纷及其发展阶段为标准区别对待：1.在初始阶段，对于没有当事人激烈的行为对抗的普通的劳动纠纷，由劳动部门、工会、社会调解组织等先期介入协调；对于虽然普通但当事人存在激烈行为对抗的劳动纠纷以及群体性劳动纠纷，应由劳动部门、工会、社会调解组织会同信访部门、司法部门、公安部门等先期介入协调。2.在仲裁前阶段，劳动仲裁机构应当会同劳动部门、工会、司法部门等进行协
19、调处理，并与法院协调劳动纠纷的处理依据。3.在诉讼阶段，法院应会同劳动部门、工会、司法部门等进行协调处理。 （三）第三层次：企业外联动联调机制的上下联动 应在地方上建立四级联动联调机制，上级对下级有指导监督的权力。四级即指在市、区、乡镇、社区（街道）或居委会等四个层面设立联动联调机制，开展劳动纠纷预防和化解工作。先由下级调处中心调处，再由上一级调处中心调处，层层化解，尽量将劳动纠纷消化在基层。另外，还可以在街道办的劳动管理站建立劳动争议联合调解室，由人民调解员进驻劳动管理站，形成基层劳动行政监察和人民调解合力调解辖区劳动争议纠纷的机制。 （作者单位：中央财经大学法学院） 参考文献： 1当事人协
20、商解决，可分为自行协商解决、促使协商解决和支持协商解决（即调解） 。 2刘鸿志：“搭建沟通平台，构筑和谐组织青岛啤酒厂实行劳动关系委员会制度” ，载中国劳动2007 年第 3 期。 3张荣芳、王桦宇：“劳动关系中的三方机制研究” ，载珞珈法律论坛2005 年第 4 期。 4严格意义上来讲，特殊劳动关系并不是劳动法上的法律术语，而是泛指那些在主体、用工形态、从属性程度等方面对比较特殊的劳动关系，以区别于那些劳动者直接受雇于雇主，在雇主的直接指挥、监督下从事职业劳动，企业对劳动要素进行全过程的组织、管理的常态的劳动关系，并且在劳动时间、劳动报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等几方面或至少一方面具备一定的特殊性。
