1、历史视角下的土地金融探索土地金融是指以土地为信用工具而产生的长期融资制度，包括农地金融与市地金融。其核心是通过建立土地银行发行土地债券，将不能流动的土地等不动产变成可以流动的资产，以和平手段实行土地改革与土地改良，使传统的土地经济社会转型为现代货币经济社会。 土地金融最早起源于 17 世纪中叶至 18 世纪的西欧，19 世纪在德国发展，丹麦、法国、意大利等随后仿效。20 世纪初在美国得以创新，并经日本传入我国，对近代中国影响较大。晚清与民初曾试图借鉴，发行债票，筹集长期资金，以便发展农业金融，劝导实业。如设立“殖产银行”与“殖边银行”及“劝业银行” 。由于当时只是形式上的简单模仿，政府与民间均
2、处于被动，最后无果而终。及至南京国民政府时期，政府与民间才开始主动学习与仿效，特别是中央政府对土地金融的中国化进行了有效的探索与实践。 近代土地金融的探索概况 南京国民政府时期，土地金融从理论探讨进入了操作阶段。1936 年，土地金融始为政府正式政策。1941 年初，国民政府指令中国农民银行总管理处增设土地金融处，专门负责土地金融业务的计划、指导与推进。1941 年 4 月 1 日，土地金融处正式成立，9 月 5 日，国民政府公布中国农民银行兼办土地金融业务条例 ，规定了中国农民银行兼办土地金融业务五大业务：照价收买、土地征收、土地重划、土地改良及扶植自耕农。之后，因实际需要增加了地籍整理与乡
3、镇造产两种放款业务，由于战时房屋损坏严重，为解决城市“房荒” ，土地改良放款中增加了市地改良放款。至此，土地金融放款种类达到了七大类，土地改良与扶植自耕农放款是土地金融的重点。土地金融处成立之初自有资金为国币 1000 万元，1943 年增至 2000 万元，由于土地金融放款具有期限长、利率低与分期偿还等特点，银行的存款负债显然难以用于土地金融放款，而土地金融处的自有资金只有 2000 万元，因而通过发行土地债券筹集社会资金便成为必然选择。1942 年 3 月，国民政府正式公布了中国农民银行债券法 ，随后财政部核准发行。19421947 年，中国农民银行分两次核准发行 11 亿元法币债券，实际
4、发行额不到 11 亿元。1948 年发行了第三期法币债券，同年还发行了稻麦实物债券各 1000 万石。 中国农民银行作为近代银行中的准土地银行，其土地金融处作为中央政府土地金融政策的操作平台，首次成功发行了土地债券，在促进土地资金化，实施土地改革与国家工业化方面进行了有益探索，并在局部地区与局部领域取得了一定的成效。8 年间，中国农民银行协助地方政府共完成扶植自耕农示范区 13 处与龙岩一县。尤其是闽西扶植自耕农土地改革的成功更为各方所关注。在龙岩县 15 期的土地改革中，土地购买为三成现金与七成土地债券相结合，土地债券替代现金的支付手段功能得以充分发挥。龙岩的租佃关系从根本上得以改善，农民的
5、积极性得到充分发挥，土地利用也随之大大提高。而甘肃湟惠渠流域示范区则是政府利用土地金融贷款进行荒地整体开发的一个很好范例。在其初期土地征收过程中，土地债券发挥了独特的功能。8 年间，各地通过中国农民银行土地改良贷款，共改良农地 138375 市亩，从而促进了试点地区的农业生产。不过，土地金融处虽是中央政府授权的土地金融操作平台，但实际上既不是土地所有者，亦无多少资本金，只是中介机构，本身并不具备土地债券还本付息的能力，只在土地所有人、土地使用人、投资人间充当资金流转的“桥梁” ，远非真正意义上的土地银行。同时，作为准土地银行，它还是中国农民银行的一个业务部门，并未摆脱商业银行的性质，从而与土地
6、政策银行的目标产生矛盾。 自 1936 年正式推行土地金融政策到 40 年代末，土地金融计划多达数十种。从非正式的提案到正式的立法，从宏观经济政策到具体操作层面，中央政府的土地金融政策多且全。但这些计划落实的甚少，大多流于形式。因为土地金融需在和平稳定的环境下实施，而当时社会正处于战乱动荡中；另外，土地金融实施需要的币值稳定条件，在当时也难以满足。 除中央政府外，当时地方政府与民间也进行了土地金融探索。地方政府探索主要有：山西土地村公债计划、平湖土地银行及嘉兴土地凭证计划、安徽与江西农地抵押方案、江苏启东的地价券计划、福建龙岩的扶植自耕农计划、上海土地银行计划等。民间探索主要有江苏苏北沿海集团
7、信托计划与山西等地的村土地信用合作券计划等。其中，真正实施的只有福建龙岩的扶植自耕农计划，江西南昌农地抵押及扶植自耕农计划部分实施，苏北沿海集团信托计划与山西土地村信用合作券等计划有始无终，其他则基本停留在口头或调查研究阶段。民间土地金融主要着眼于微观的融资，就市地金融而言，企业金融仍占绝对地位，资产金融力量式微；而传统中国的土地融资方式制约农地金融的发展。另外，城乡合作组织更多地集中在生产与流通领域，难以成为合作性质的土地金融组织。 近代土地金融主要特点 一是农地金融与市地金融发展不平衡。政府重视农地金融，民间偏好市地金融。因为农地金融直接关系农业生产，对解决农民问题更加重要，更具宏观性。
8、二是地区发展不平衡。市地金融以上海为主，农地金融集中在后方。市地金融是城市经济发展到一定阶段的产物，上海作为其时远东的金融中心，具备了市地金融发展的内外条件，而其他城市的市地金融欠发达。政府主导的农地金融真正实施是在抗战期间，主要集中在西南与西北等后方，服务于国家抗战大局。 三是直接融资与间接融资不平衡。土地金融基本以土地金融贷款、土地抵押借贷等间接融资为主，而土地债券、土地公债及土地信托等直接融资相对较少。南京国民政府时期，资本市场发育不成熟，直接融资环境不佳。政府与民间都很难通过资本市场筹集资金，土地金融的直接融资难上加难，例如中国农民银行发行的土地债券，也只能随土地金融贷款形式“搭放”或
9、直接交与地主。由于这种直接融资方式并不能在资本市场销售，其筹资方式形同虚设。 四是虽有创新之举，但作用甚微。土地债券是土地金融中至关重要的金融工具，但它对全国土地改革的影响很小。曾有学者估算过 1942 年数据，以每亩 5000 元计，如购买全国约 4.47 亿亩佃耕地将其转为自耕地需 22350 亿元。首付 10%共需资金 2235 亿元，而土地金融机构可供放款的资金不过百亿，大部分需通过发行土地债券来解决。但中国农民银行八年间发行不过数亿，且还是“搭放”完成。土地债券没能及时为土地金融业务提供资金保障，未能在土地改革中发挥应有的作用，土地金融实施的力度与广度大大受限。 除了中国农民银行发行
10、的土地债券外，地方政府还发行了抵价券与地价券、垦殖公债、土地村有公债等，民间团体发行的不动产分有证、土地信用合作券等。 首先，山西、江苏等地方政府在上世纪 30 年代中的土地金融工具探索很有创新。这些工具虽不同于西方的土地金融工具，但具备资产证券的基本特征，且具有鲜明的本土特色。垦殖公债神似日本的拓殖债券，除具有融资色彩外，兼具地方政府债券的某种功能；而抵价券则在农地补偿方面进行了创新，将农民短期权益与长期权益相结合的思想意义深远。地价券与土地村有公债则为探索土地改革而设计，是各具地方特色的“准土地债券” 。其次，民间机构推出的不动产分有证是本土特色的房地产信托工具，拓宽了房地产融资与投资渠道。以上这些土地金融工具设计思路虽然新颖，又具有中国特色，但因空想大过实际，难于实施。尽管如此，它们的出现对探索当下中国土地金融改革具有重大借鉴意义。最后，土地金融的定位与中国化问题模糊。土地金融是“舶来品” ，如何与传统中国几千年来固有的内在的类土地金融对接？南京国民政府对土地金融制度借鉴居多，但“消化不良” ，受当时各种条件限制，土地金融仍处于探索阶段。 （作者系上海社会科学院博士）
