1、孟加拉乡村银行制度设计对我国村镇银行的启示【摘要】村镇银行对我国金融城镇化意义重大，其制度缺陷暴露出的问题不容忽视。本文从制度视角探讨了我国村镇银行存在的制度不足，研究了孟加拉乡村银行制度设计的成功经验，结合我国国情对村镇银行的制度完善提出了建议。 【关键词】孟加拉乡村银行 村镇银行 制度设计 一、引言 我国已经进入城镇化快速发展阶段。城镇化的过程，是工业化、农业现代化和产业布局合理化的过程，是经济发展推动下的城乡经济金融结构优化。村镇银行作为一种新型的农村金融机构，以其独特的经营机制、市场化运作、高效率的贷款审批等优势，较好地满足了农村多元化的金融需求，是金融城镇化的重要助力。杜晓山（200
2、8）认为，组建村镇银行有三个方面的意义：一是有利于增加农村资金供给，引导民间金融形式有序发展；二是能够促进农村地区金融竞争，打破农村信用社的金融服务垄断；三是大幅度提高农村金融服务效率，提高农村金融机构总体质量。然而，作为新生机构，村镇银行在制度上存在着一定的缺位和缺失，造成了吸存难、盈利难、风险大等一系列问题，给其可持续发展造成了一定的隐患。本文研究了孟加拉国乡村银行的制度设计经验，对我国的村镇银行制度完善提出了建议。 二、村镇银行的制度缺陷 村镇银行制度是指规范村镇银行信用活动的一系列规则和组织安排，通过界定人们在信用活动过程中的选择空间，约束和激励人们的信用行为，达到促进信用活动顺利进行
3、并提高金融资源配置效率的目的。对村镇银行制度的研究不仅包括产权制度、组织制度、公司治理制度等一系列内部制度安排，还包括金融监管法律、社会信用制度等与之相应的外部制度环境。 （一）村镇银行核心制度缺位 新制度经济学认为，村镇银行作为经营货币的一种特殊企业，产权制度和公司治理制度是其自身制度的核心。目前，我国村镇银行在产权制度和公司治理制度方面出现缺位，严重影响到村镇银行的发展。 产权制度是当前市场制度及其他经济制度的基础，影响着资源配置和经济绩效。现代产权制度本质上是对行为权利边界的一种界定，正如诺思所说：“产权的本质是一种排他性的权利” 。目前，我国村镇银行虽然采取了股份有限公司的形式，但是在
4、产权结构上存在大型商业银行“一家独大”的情况，民营、个人股本所占比例非常低。这种“所有者缺位”造成的后果是，小股东缺乏监督银行经营、参与银行治理的激励，普遍存在“搭便车”的心理。 公司治理制度是现代企业制度的重要内容，其主要表现形式是村镇银行董事会的功能、结构、股东的权利保障等各方面的制度安排。与一般企业相比，银行的特殊性体现在内在的脆弱性、高度的风险传染性、严重的信息不对称、 “低股本、高债券”的资本机构以及复杂的委托-代理关系。这种特殊性使得村镇银行的公司治理更为复杂。目前，村镇银行普遍建立的“股东大会-董事会/监事会-经营管理层”的内部治理结构，并没有很好的履行其职责，存在职责缺位。大型
5、银行“一家独大”下，民营企业、个人股东“人微言轻” ，导致董事会、监事会职能流于形式，公司内部治理中股东的权利存在缺位。从外部治理机制来看，村镇银行在代理权竞争、收购兼并、信息披露等方面也存在制度缺位。 （二）农村金融制度环境缺失 在分析村镇银行问题时，国内文献大多在村镇银行本身找原因，而忽略了其所处的不完善的农村金融制度环境。村镇银行作为一种制度设计，缺乏相应的制度环境支撑，就成了“无源之水” 。影响我国村镇银行经营行为的金融制度环境主要包括社会信用制度、存款保险制度以及金融监管制度。 目前我国农村信用体系建设刚刚进入试点，农村地区社会信用制度相当不完善。从美国等发达市场经济国家来看，社会信
6、用是以法律契约为基础的制度信任，契约实施主要以第三方实施作为约束，这有利于交易成本的降低。反观我国国情，农村内部的道德习俗、社会规范等非正规制度在很大程度上强化了对非制度信任的约束，而这种特殊的非制度信任只对农村社区内部有效。村镇银行作为从外部进入的正规金融机构，难以迅速建立非制度信任，存在很大程度上的信息不对称，因此建立以普遍制度信任和第三方执行机制为核心的农村信用体系成为当务之急。 农业自身的弱质性使村镇银行面临着较大的系统性风险。由于农民很难提供良好的抵押担保，一旦发生大面积的自然灾害或者系统性的市场风险，资产规模小、抵抗能力差的村镇银行将面对破产的危险。相比于大银行“尾大不掉”的隐性存
7、款保险制度，村镇银行需要国家以法律法规的形式对存款保险的机构设置和问题处理等作出明确规定并付诸实施，即建立显性存款保险制度。这种显性存款保险制度的意义有三点：一是提升公众对村镇银行的信心，改善村镇银行在银行竞争中的弱势地位；二是保护农村小额储户利益，为村镇银行退出市场提供有效的清偿机制；三是可以分担村镇银行破产后的政府救助成本。 金融监管作为一种制度安排，能够提高交易安全，降低交易费用。同发达市场经济国家相比，我国的金融监管还处在探索阶段，存在不少缺陷。这种缺陷不仅表现在制度建设、监管方式、监管手段的落后，还表现在监管理念的偏差。目前发达国家的银行监管理念，除了坚持有效防范风险、维护银行体系的
8、安全稳健运行以外，还十分重视银行效率和竞争力的提高。而我国目前监管部门在监管意识和实际操作中，具有过分强调安全规范、忽视竞争效率的偏好，表现出过度监管的政策倾向。这种状况一方面是我国法制观念陈旧的体现，另一方面是监管部门追求“不出事”的监管考核指标的结果。 三、孟加拉乡村银行制度设计经验 孟加拉乡村银行（GrameenBank，以下简称 GB）被誉为世界上规模最大、效益最好的乡村银行，其经验被全球一百多个国家学习和借鉴，GB模式的创始人 Yunus 因此在 2006 年获得了诺贝尔经济学奖。从 GB 模式I 到 GB 模式 II，从 42 个农妇 27 美元发展到几百万客户几十亿美元，GB向我
9、们诠释了，只要制度设计科学有效，无抵押的小额贷款可以达到98.89%的还款率（2005 年数据） ，乡村银行可以在助农脱贫的同时实现自身盈利。 （一）制度设计理念 与印尼乡村银行的制度主义小额贷款不同，GB 是福利主义小额贷款的典型代表，其制度设计理念带有明显的福利性趋向。从孟加拉国情出发，GB 的制度设计目的为脱贫，其制度设计理念主要包括三点：一是将借贷看为人权的一部分。这种理念的主导下，银行不是将贷款给“能够还款者” ，而是给“贷款需求者” 。简单地说，银行不应该出于自身审慎原因把贷款对象拒之门外。二是为贷款者找办法还款。通过指导和培训，提高贫苦民众的自我发展能力，帮助他们依靠自身的力量偿
10、还贷款，而不是放款之后不管不问。三是明确而集中的贷款对象。GB 将贷款对象确定为妇女，因为孟加拉国中穷人、失业者、社会弱势群体中大部分为女人，她们更加希望通过自己辛勤的劳动来提高生活水平。GB 贷款对象中贫困妇女的比例高达 97%。 （二）核心制度设计 作为服务穷人为目的的银行，GB 将产权制度设计为“穷人自己的银行” 。贷款者获得一年期的贷款时，需要每周存入小金额的存款，当存款金额达到一定程度时，必须购买 GB 的股票成为股东。股东们投票选董事会，有资格成为董事会成员，参与银行管理。目前 GB 股权中贷款者达到94%，政府仅占 6%。 GB 的公司治理制度为“技术指导+贷款者自治” 。技术指
11、导制度落实在总行、分行和支行三个层次，一方面招募年轻优秀的毕业生和志愿者来开展银行业务，对其培训提高能力，另一方面对贷款者（同时为股东）进行技术培训，提高贷款者的还贷能力和银行管理能力。贷款者自治制度是指成立贷款中心和贷款小组，通常为 5 位农民形成一个贷款小组，多个贷款小组组成一个贷款中心。贷款中心定期召开会议，进行集中放贷、还款、培训和投票。贷款小组成员之间相互监督和激励，共同参与对 GB 的管理。 （三）贷款运行制度设计 GB 在贷款运行制度设计时，通过加入非银行制度，有效解决了作为世界上最贫穷国家之一的孟加拉国农村金融制度环境不完善的问题。GB的贷款产品运行制度，主要实现了“五个结合”
12、 ，即银行选择与自我选择的结合、资金支持与技术支持的结合、控制信贷额度与保证项目需求的结合、制度约束与自我约束的结合以及内部制度与外部环境的结合（见表 1） 。 表 1 GB 贷款运行制度 四、对我国村镇银行制度设计的启示 孟加拉乡村银行的制度设计带有明显的诱致性制度变迁色彩，它的精髓是在传统银行制度设计的基础上加入了非银行制度设计，充分发挥了非政府组织的制度设计优势和贷款者的能动性，使 GB 变成了集信贷、扶贫、就业援助等多种社会功能为一体的综合性福利机构，从而有效规避了不完善的外部金融制度环境带来的消极影响。鉴于贷款对象、金融环境、社会理念等方面的不同，我国村镇银行的制度设计，只能是政府主
13、导下的强制性制度变迁，GB 的某些特色做法不可能完全照搬。借鉴 GB的制度设计，我国村镇银行从核心制度改革和外部金融制度环境改善方面，可以得到以下启示： （一）产权制度民营化改革 一个完善的产权制度应该包括明确而多元化的产权主体、具有排他性和可转让性的产权以及市场化的产权价格三部分。目前我国村镇银行已经具有股份有限公司的组织形态，也拥有独立支配银行财产的法人财产权，其存在的最大问题是“一股独大”造成的“所有者缺位”问题。从 GB 的产权制度来看，产权分散到了贷款者手中，行为主体同时是 GB产权主体，具备为产权主体谋求利益最大化的动机和激励机制。因此，我国村镇银行的产权制度完善应该是实行民营化改
14、革，改变大银行独家控股的局面。在目前存款保险制度尚未建立，大型商业银行仍是村镇银行信用支柱的情况下，村镇银行产权民营化改革应采用循序渐进的模式，首先解决村镇银行“所有者缺位”问题。 （二）完善公司治理制度 GB 的公司治理制度实际上是股权高度分散下的“技术指导+贷款人自治”制度，这种股权结构和公司治理模式在孟加拉国特殊国情下十分科学有效，但并不适用于我国。赵素萍在中国村镇银行制度研究一文中指出，在市场化程度较低的中国，村镇银行更适用于股权相对集中，有相对控股股东（15%25%） ，同时存在其他大股东（10%以内）的股权结构。借鉴 GB 的贷款人自治制度，我国村镇银行应该在内部构建一个合理的权力
15、结构，在股东、董事会、监事会和经营班子之间形成一种有效的制衡机制，并完善外部信息披露、市场约束和监督制度。 （三）优化农村金融制度环境 目前的监管政策下，我国村镇银行自身很难获得非银行制度的制定权利，不可能像 GB 一样进行多种非银行制度设计，优化农村金融制度环境的主力只能是政府。政府需要完善至少三种制度体系：一是建立起适合存在银行生存发展的社会信用制度体系，二是建立适合中国国情的银行存款保险制度体系，三是建立符合中国村镇银行发展的监管制度体系。对村镇银行来说，要根据不断完善的金融制度环境设计出有针对性的贷款运行制度。从 GB 贷款运行制度来看，贷款联保小组、强制性存款保险、贷款人监管等制度设
16、计都具有很好的借鉴意义，可以将其“中国化” 。 五、结语 身为世界上最贫穷国家之一，孟加拉国给予了 GB 充分的制度设计权限和空间，GB 最大的成功在于加入非银行制度设计，这些制度设计使 GB成为超越银行的综合性福利机构。然而，对利率市场化刚刚起步，农村制度环境尚未完善的中国来说，村镇银行不可能获得如此高的制度设计权利。因此，政府应该负担起更多的制度供给责任。我国农村多元化的金融需求，决定了村镇银行制度的复杂性和多样性，给村镇银行制度设计带来一定的困难。GB 的制度设计经验，对我国村镇银行制度的完善有很好的借鉴作用。 参考文献 1杜晓山.非政府组织小额信贷机构可能的发展前景J.中国农村经济，2
17、008.5. 2钟红涛.对孟加拉“格莱珉”小额信贷模式和我国海南“琼中小额贷款模式”的比较研究J.金融会计，2011.1. 3姚飞、杨莹、冯亚峤.孟加拉乡村银行（GB）模式对我国发展小额信贷的启示J.财经观点，2011.5. 4秦汉锋.村镇银行制度创新、环境约束及其演进J.武汉金融，2008.5. 5田剑英.新农村建设中乡村银行金融支持的研究J.经济社会体制比较，2008.3. 6赵素萍.中国村镇银行制度研究J.西南财经大学，2010. 作者简介：关志勇（1973-） ，男，山东广饶人，中国人民银行东营市中心支行副行长，高级经济师；刘春华（1967-） ，男，山东寿光人，中国人民银行东营市中心支行，经济师；孙一昕（1987-） ，男，山东河口人，中国人民银行东营市中心支行，助理经济师。
