1、浅析加快城镇化发展与加强耕地保护【摘 要】本文对城镇化发展状况及其对耕地影响进行分析，提出了协调城镇化发展与耕地保护的对策建议。 【关键词】城镇化 耕地保护 对策建议 城镇化是经济社会发展的客观趋势，加快城镇化发展则是国家加快发展的一项重大战略和重要抓手。 而耕地则是人类赖以生存的基础， 加强耕地保护是推进社会经济又好又快发展的根本前提和基本保障。随着城市化进程加速， 城镇化发展将不可避免地占用并将继续占用大量耕地， 尤其是优质耕地。大量优质耕地不断流失， 耕地总量质量不断下降， 我们正面临着加快城镇化发展与耕地保护矛盾的严峻形势， 因此研究如何协调城镇化发展与耕地保护问题具有重要的现实意义。
2、 1.城镇化发展与保护耕地之间的关系 近年来， 我国城镇化水平大幅提高， 但始终高度重视耕地资源保护工作， 目前己形成以为主体， 以土地利用总体规划及用途管制为手段， 以基本农田保护制度， 耕地占补平衡制度， 土地开发整理复垦有关政策等在内的政策体系。国家对耕地保护手段不断丰富， 保护措施愈加严格，保护力度越来越大。然而即使在耕地保护最严格情况下，城镇化快速发展仍将占有大量耕地，因此，我们必须清楚认识到新形势下城镇化发展与保护耕地的关系。 1.1 城镇化发展就要占用一部分耕地。 十八大报告提出要加快城镇化进程，逐步提高城镇化水平。在经济发展水平总体偏低情况下， 城镇化是我国经济发展的必由之路。
3、城镇化规模的扩张， 需要为之提供必要的土地作为空间载体。但土地作为一种资源随着被不断占用， 可用耕地将会逐步减少。另外大批农村剩余劳动力向城镇转移，将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是社会经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。 1.2 切实保护耕地是我们义不容辞的责任。 新土地管理法着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡，新法明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业
4、建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地” 。但是我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。 1.3 寻找缓解城镇化发展与耕地保护之间矛盾的途径。 在客观上，城镇化发展与保护耕地之间存在一定的矛盾，城镇的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城镇又不能不发展。所以，问题关键在于如何处理发展城镇与保护耕地之间的关系。 2.城镇化发展中土地利用存在的问题分析 面对城镇化发展过程中迅速增长的用地需求及耕地资源的急剧减少，尽管国家出台了一系列政策来缓解两者间矛盾， 并在实践
5、中取得积极效果， 但目前仍有不少问题。 2.1 农村人口进入城镇， 必然带来城镇基础设施建设， 住房等一系列用地问题， 因此城镇化必然要占用土地。但从理论上讲， 城镇是较农业用地更为集约的土地利用形式。农村人口进入城镇， 如果说能够顺利将农村的居住建设用地置换出来， 应该说城镇化非但不会增加建设用地规模， 相反还会节约用地。因此， 城镇化是加强了土地利用的集约化程度， 节约了土地。但问题关键是在现行制度下， 尽管大批农民进入城镇， 但农村的建设用地却没置换出来， 这不是城镇化本身问题， 而是由土地制度存在的缺陷造成的。 2.2 尽管城镇化发展并不是造成耕地减少的主要原因， 但不可否认长期以来随
6、着经济快速发展， 各地盲目设立开发区， 工业园占用了大量耕地， 同时一些根本不具备招商引资条件开发区征而不用现象十分普遍， 造成大量土地荒芜现象。再加上城市规模盲目扩张， 近年来， 在城市建设中出现一种贪大求洋的不良倾向。城市不合理地外延式扩张， 造成了土地资源浪费。为了提高城市化水平， 显示政绩， 一些地方通过行政区划调整大范围地将农村整块地转为城市用地， 大量农用地耕地也随之变为建设用地。同时一些地方政府大搞形象工程，争相建设大型广场， 也占用了不少土地。 2.3 小城填快速发展是我国城镇化的主要特点之一， 但小城镇人均建设用地标准偏高， 存在着用地不经济现象。目前， 有少数地方小城镇建设
7、中无序扩张， 用地结构不合理. 土地粗放经营. 利用效率低下问题非常严重。具体表现缺乏规划， 盲目扩大用地规模， 由于占地容易，很多小城镇缺乏缺乏约束， 盲目发展， 随意建设。城镇布局分散，缺乏立体规划， 用地结构不合理， 造成土地资源浪费和其他不经济现象。2.4 大量土地被闲置。一是宅基地。二是一些不景气甚至名存实亡的企事业单位仍占用大面积土地， 利用率低， 有些甚至荒芜废弃。新开发的镇区常常出现征而不用， 多征少用等粗放用地现象。大拆大迁建新城。近年来， 在城镇发展中出现一种普遍倾向， 就是建新城以显示政绩。 2.5 城镇间缺乏功能分工，协调，追求小而全各搞各的， 低水平重复建设严重，到处
8、围地大兴土木建商业街导致结果筑巢无凤栖，建城无商来，造成设置闲置土地利用低效。因此有必要弄清城镇化进程中占用耕地主要原因，对症下药，采取措施，正确处理好城镇化发展与耕地保护之间的关系。现实的经济发展中，特别是城镇化建设中，并没有很好地处理好城镇发厝与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城镇化发展的同时，忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城镇发展的关系中还存在着较为严重的问题。 （1）城镇土地闲置。 （2）盲目扩大城镇规模浪费土地。 （3）缺乏立体规划，很少利用地下空间和地上空间。（4）乡镇企业布局分散，用地规模过大。 （5）盲目设立开发区工业园区浪费耕地。 3.城镇化发展中加强耕地保护应
9、对措施 针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城镇化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施。 3.1 深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系。通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜的集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城镇人均用地标准、城镇容积率、城镇土地产出效益等。 3.2 消除制度缺陷实行最严格的土地管理制度。要从根本上制止乱占耕地现象， 必须从源头上解决， 改革现行的土地征用制度， 消除制度缺陷， 使乱占耕地无空可
10、钻， 无处可占。这就要求我们建立有效的市场取向的农村土地流转机制， 一方面可以将农民从土地上解放出来， 让农民进城， 离土又离乡， 加快城镇化步伐。另一方面将大量撂荒双重占用的土地解放出来， 盘活存量土地， 增加耕地面积， 缓解城镇化建设过程中的土地矛盾。城镇化有利于人口集中、土地集约。大量农民进城后，可以在农村进行村镇布局调整，将分散化、空心化的村庄整合为规模化、集约化的现代城镇。原有的村庄住宅占地、其他建设用地被释放出来，并通过复垦成为新的耕地。 3.3 做好城镇土地利用规划。土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构
11、和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。 3.4 盘活存量，注重内部挖潜。目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大，如低效利用的平房区，缺乏资金开发的闲置土地，未利用的存量土地，企事业单位低效利用或利用不合理的原划拨土地等。在这方面，许多地方通过城镇内部拆迁改造和挖潜，为城镇建设、房地产开发等提供了土地，减少了建设占用耕地的压力。 3.5.城镇化发展坚持节约集约用地。我们在城镇化发展过程中应注意对土地的有效开发利用。要通过挖掘土地潜力，积极开展土地整理，开发利用荒地、荒坡、荒滩、荒沙和废弃地，少占用或不占用耕地；在对耕地的占用上，应先占用低产田，在低产田占用有困难或不适当时才准许占
12、用中产田，原则上禁止占用高产田，并对占用程序进行严格规定，从而妥善解决城镇化发展用地问题。 3.6 把好乡镇企业用地关，避免乡镇企业占用过多的耕地。由于城镇化的发展，人、财、物等资源必然流向城镇，通过城镇基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城镇集中，有条件的地方可以建立工业集中区，避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的问题。 3.7 立体规划，开发地下空间。开发城镇地下间，不仅可以提高土地利用率，而且具有众多优点：节省土地资源、缓解中心区高密度、人车立体分流，疏导交通。扩充基础设施容量、减少环境污染、保持城镇景观、增加城镇绿地，改善生态环境
13、等。因此，今后在城镇建设中，应注重地下要空间，把开发地下空间资源作为城镇规划的建设中的一项重要战略予以高度重视并逐步实现。 3.8 提倡旧城改造，适度提高城镇容积率。目前我国城镇上部空间的利用非常不足。提倡旧城改造，适当提高城镇的容积率，防止一哄而上建新城，尤其是大拆大迁建新城，是城镇土地集约利用的有效方法。 3.9 坚持开发区工业园区走节约， 集约用地之路， 按照控制总量盘活存量的原则，合理配制，高效利用土地。一是在规划和安排企业用地时， 实行按产业相对集中布局， 协调同类企业的生产设施. 公建设施等资源尽可能共享， 提高开发园区综合配套服务水平。二是加强土地二次三次开发利用水平， 通过修建
14、高密度标准厂房，协调企业转租闲置厂房，直接租用企业厂房缓解企业土地资源利用不平衡现象， 减少相同用途的土地需求。三是调整现行用地政策和供地协议， 以提高投资强度和开发建设密度为目标， 实行供地量，地价与投资额，产出效益等指标挂钩。四是从招商引资到选商引资， 精打细算节约利用土地。设置产业和投资门槛， 提高投资强度， 重点引进占地少. 科技含量高. 附加值高的项目， 积极推进零增地招商， 发挥寸土寸金效益。 3.10 实行耕地总量适度保护前提下的城镇化建设。耕地资源的保护仍然是土地管理的第一“要务” 。依据城镇化发展需要，科学确定各地区的长期耕地保有量，将其纳入基本农田范畴进行最严格的管制和保护
15、，实行耕地总量适度保护前提下的城镇化建设，这是我们协调城镇化发展和耕地保护矛盾的出发点。实行严格的耕地保护，需要推进耕地分级制度，将耕地保护从单纯数量保护转为数量保护与质量保护并重。 3.11.法律、法规制止城镇化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面。对于城镇化发展中对耕地保护不利的方面，必须依靠教育、法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政手段，保证城镇化的健康发展，对重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目则严格禁止，防止供城镇化发展理由使耕地资源大量流失。 总之，我们在促进城镇化建设的同时，必须严格控制在城镇化过程中出现的浪费土地、乱占耕地的现象。同时引导城镇走集约用地之路，实现耕地保护与城镇化发展双赢。 （作者单位：江苏省响水县国土资源局；江苏 响水 224600）
