1、浅析我国立法中的公众参与【摘要】近年来，随着我国社会主义法律体系的建立，立法民主化的思想已经渗透到我国立法领域中，我国各地方的立法民主化实践也在逐步展开。但是，我国现行的公众参与立法制度还有很多缺陷。比如公民参与立法的权利得不到保障，程序上得不到救济。因此，以预算法修改草案第二次征求意见为例，浅析我国公众参与的现状和问题，分析原因，提出完善建议，希望立法更多贯彻民主原则，保障人民通过多种途径参与立法活动。 【关键词】公众参与 现状 问题 完善建议 一、公众参与立法的基本内涵及其宪法根据 要深入研究公众参与立法的问题，首先应当明确公众参与立法的基本内涵。所谓公众参与立法就是公众试图影响立法机关立
2、法过程和结果的活动，是指一个国家的公民个人或团体以某种方式介入立法过程，并对立法运行及其结果施加影响的活动。简言之，所谓公众立法参与，是指“公众以影响立法者的选择为目的而采取的直接或间接的行动。 ”1立法参与的主体可以是公民个人，也可以是法人，也可以是其他组织，立法参与的方式既可以合法也可以非法，其时间可以持续也可以偶尔，其手段可以和平也可以非和平，其结果可以有效也可以无效，立法参与在于影响立法利益的权威性分配，达到适当的分配权力和权利。我国现行的根本大法，宪法为公众参与立法提供了根本依据。 中华人民共和国宪法第 2 条第 3 款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理
3、经济和文化事业，管理社会事务。 ”第 27 条第 2 款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。 ”公众参与立法符合宪政的精神，为了体现人民主权原则，人民有权要求参与立法，国家机关应当给予其意志表达的渠道。 二、目前，我国公众参与立法在理论和实践上的相关情况 （一）理论现状 1.法律法规角度。 （1）我国的现行宪法 ，即 1982 年的宪法明确规定了我国公民有参与立法的权利。第 2 条第 3 款规定指出了公民参与的范围包括“管理国家事务，管理经济和文化事务” ，这里面包含了公民直接参与立法的内容
4、。这种参与要“依照法律规定” ，并且可以“通过各种途径和形式” ，比如在不同的阶段可以采用座谈会、论证会、听证会的形式提出意见等。这就在宪法的高度首次确认了我国公众参与立法的权利和模式。 （2）我国立法法第 5 条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。这一内容在法律上直接规定了我国公民在立法上的参与权，使公众参与立法活动有了直接的法律上的依据。另外该法的第 34 条、第 35 条规定了在立法活动中可以采取论证会、座谈会、听证会、全民讨论、书面听取意见等多种方式，从而为公众参与立法提供了广阔的途径和渠道，体现了国家机关为人民服务的宗旨。 2.实践情况角
5、度。首先，从历史情况来看，在制定中国第一部宪法时，1954 年 6 月，中央人民政府委员会公布的宪法草案就交付全民讨论。共有 1.5 亿人参加了讨论，这是在我国立法历史中，公民直接参与立法的重大进步。 其次，从历史角度来看，我国在立法过程中，实行立法公开制度，取得很大的发展，同时推动了立法的民主化，比如采取了公布某些法律草案征求意见等措施。使得立法得到了更多民众的认同和支持。以预算法修改草案二审稿征集意见为例，在全国人民代表大会法律草案征求意见系统中，草案征集到的意见超过 33 万条，超过了去年个人所得税法修正案征求意见时收到的 23 万多条意见。2二审稿中，首次提出公共预算支出的“经济性质”
6、分类，而不是局限于功能分类，这也让呼吁多年的“三公经费”公开，在预算法里有一定支撑。从社会意见数量记录来看，显示出公民对预算法修改的关注、参与都在提高，也体现了我国的政治越来越开放。应该说，这次民众如此关注预算法修改。一方面，反映了我国公众参与立法理念的深入；另一方面，是因为从预算法中，大家可以看到政府如何花钱。唯一能让财政收支更加高效、合理，只有通过科学民主的立法才能解决。管住预算，管住政府的“钱袋子” ，就相当于将公权力关进了“笼子” 。 （二）发现的问题 从数据上可以看出，虽然公民对预算法的修改比以往有较多关注，立法中的公众参与有了较大的进步，但还是发现了其中很多问题，值得思考。笔者尝试
7、从以下两点来分析： 1.对公众意见的采纳范围不科学。我国在立法的过程中，从中央到地方，素有征求意见的传统。但是由于公民不能依其要求，主动参与立法活动，因此国家机关在立法活动中收集的意见往往是片面的，这些意见通常来源于立法机关预设的特定人群。而且有时候为了方便，这些人员常常是各级人大和政府各工作部门的工作人员，由于存在利害关系的缘故，从而使得这些意见不但片面而且还带有这些部门的利益诉求。更重要的是，目前公众参与立法的反馈机制还不够完善，立法机关对于从公民那里收来的意见，没有进行公开；与此同时，对于没有被采纳的意见也没有作出合理解释，使得公众不知道立法机关到底收集了哪些意见，收集意见的标准是什么，
8、到底有些什么样的意见被采纳，意见没有被采纳是出于什么原因，采纳的条件是什么。最终，导致有的参与者可能会有一种无人关注、 “自说自话”的感觉。这样公众也就没法有针对性的再发表自己的看法。从这次预算法修改中我们可以看出，仅仅公开征集是远远不够的，公开征集民意本身也未必能够保证或最大限度体现民主立法、民主决策。比如政府部门向社会公开的预算中只有“类”和“款” ，而真正体现资金流向的“项”和“目”基本没有，又没有做出充分的解释。这样使得公民很难对预算进行有效的监督。 2.立法公开的范围很狭隘。尽管在预算法的制定过程中，公众可以通过各种大众媒体了解相关立法的基本信息。但是鉴于公民能力有限，对于立法信息的
9、了解往往具有一定的片面性，比如立法机关对立法理由、立法背景、立法依据等不加公布或解释，对于一些容易引起争议的条款更是回避，导致公众仅仅得到一些零碎的、片面的信息，难以对立法作出全面、准确的评价。以预算法修改草案二审稿征集意见为例，早在 2004 年，全国人大即启动了修改程序，直至今年才公布了修正案草案的二次审议稿，8 年来的立法档案和立法文献并没有公布，这容易导致参与者信息不对称，从而降低参与的质量。与此同时，参与提交意见的人数，仍旧显示出预算法的专业门槛。有 19115 人参与预算法的意见提交，而参与个人所得税法意见提交的则有 82707 人。3多位业内专家认为，二审稿更像一个政府内部工作条
10、例，由财政部主导的草案，极大地反映了财政系统的部门利益，与预算法应有的地位不符。 三、对完善我国公众参与立法制度的建议 1.建立并完善公众意见的及时反馈制度。公众一般比较关注立法机关对其所提意见的处理情况，都希望自己的意见能够得到重视。如果立法机关对公众意见没有进行认真处理，那么，就会降低公众参与立法的热情，挫伤他们参与立法的积极性。久而久之，使得公众丧失参与立法的兴趣。因此，对于公众对立法提出的意见和建议，立法机关应当认真研究，将处理情况及处理理由给予及时、适当的回复。同时，还要将公众的有关意见的采纳与不予采纳情况及其理由，向全社会公布。对此，应当建立公众意见的及时反馈制度，防止有关部门操纵
11、听取意见的进程，以使其规范化和程序化。 2.加强信息公开，健全立法公开制度。要加大立法信息的公开程度，尤其是应当注意立法全过程的公开透明。立法要在以下几个方面公开信息：（1）立法计划公开。包括编制计划的指导思想、立法项目、立法宗旨、立法依据等。要让公众从源头上参与政府立法，公众可以提出立法项目建议，也可以对拟列入立法计划的项目提出必要性、可行性意见。（2）草案文本公开。包括起草说明、草案文本、制定依据等向公众公开，听取公众的意见和建议。 （3）征求意见情况公开。公众反馈的意见都要向公众公开。 （4）采纳意见情况公开。特别是采纳或不采纳意见的理由要公开，对公众有交代。 （5）实施公开。立法项目颁
12、布后，要将文本及时向公众公开，并召开新闻发布会予以宣传。 3.建立责任追究机制。要保证公众参与立法的切实可行，除了以上几个要完善的方面外，还需要建立责任追究机制。公众参与立法不是摆设，而是一项重要的法律制度。公众参与权能否得到实现，关键在于建立向违反法律规定的人员追究责任的机制。对应当听证而没有听证的，程序、内容应当按照规定公开、公告而没有按照规定公开、公告的，就应当追究相关机构和人员的责任。从这个意义上来讲，建立责任追究机制是使公众参与立法制度落到实处的可靠保证。4 参考文献 1徐向华主编.新时期中国立法反思M.上海：学林出版社.2004 年版. 23人民网：http：/ 846-18721023.html.2013 年 5 月 10 日访问。 4韩复伟，刘沛.试析我国公众参与立法制度的完善J.法制与社会，2009（12）. 作者简介：傅绍忠（1985-） ，男，安徽宣城人，华东政法大学 2011级宪法与行政法硕士研究生，研究方向：行政法学。
