1、权力、货币与税收国家的危机20 世纪以来的国家命运错综复杂、一言难尽。 一方面，诚如福山指出的，在 20 世纪的最后 25 年里，从拉美到东欧，从苏联到中东和亚洲，强权政府大面积塌方；但另一方面，从 20 世纪后半期开始，国家权力也得到了前所未有的潜滋暗长，其最突出的标志之一就是很多国家（包括发达国家和发展中国家）的政府支出规模迅速膨胀。 庞大的财政支出意味着政府获得了庞大的收入来源，而这种收入来源主要来自于公债而不是传统的税收。 很显然，很多国家的税收普遍没有出现相应的快速增长，而其债务规模却像滚雪球一样地不断扩大，以至于到今天出现了巨大的债务国（如美国）和债务危机（如欧债危机、中国的地方债
2、危机） 。 更为吊诡的是，大量发行的公债并不是由老百姓掏钱购买的，而主要是由各国央行通过货币发行直接或间接购买的，与急剧增长的债务规模相应，全球新增货币供应量也在急速增长，尤其是 2008 年金融危机之后，世界各主要经济体的印钞机都在以 QE（量化宽松）的形式轰鸣。 2012 年，全球货币超发额约 26 万多亿元人民币，达到历史最高峰，其中人民币的超发连续四年占了近半。无疑，国家的财政收入结构、国家的力量及其命运，已经在权力与货币的交织中展开了新的变迁路程，世界远远不会简单地达到福山所言的“历史的终结” ，而熊彼特曾预言的“税收国家的危机”却已然浮现。 税收国家的危机与凯恩斯革命 “税收国家”
3、是熊彼特 1918 年在财政社会学研究视角下，从财政的角度来观察国家、国家的性质、国家的形式以及国家的命运时提出的概念。 熊彼特将税收国家视为真正意义上的现代国家，现代国家的本质特征是公领域与私领域的区分，而税收国家的意义就在于私人经济自治，判断一个国家是不是税收国家的决定性标准，就是看其是否在自由经济的框架内持续运转。但同时，熊彼特也指出，经济、政治和意识形态等因素的变化可能导致税收国家的危机，并在其扛鼎之作资本主义、社会主义和民主中对上述思想进行了深入阐发。离熊彼特的预言已近百年，世界发生了许多始料未及的变化，税收国家的危机是否发生或在什么样的意义上发生？我们必须从对多数国家的经济和财政体
4、制产生了巨大影响的凯恩斯革命开始说起。 凯恩斯革命是财政原则和财政制度变迁的一个分水岭。在凯恩斯革命前，平衡预算原则被奉若神明，具有不可替代的重大的政治经济学意义。平衡预算意味着除非战争、经济严重衰退等特殊情况，国家一般应奉行量入为出的财政原则，而在以税收作为主要财政收入来源的税收国家里，平衡预算原则使得任何一项开支的提议必然伴随着一项征税的提议，这就为作为纳税者的市场主体和作为经济抽取者的国家（或政府）创造了一个议价制衡的机制。在古典政治经济学理论中，平衡预算原则天然地蕴含着对权力滥用的警惕防范，它对国家的经济抽取确定了一个边界，制约了国家权力的扩张，有效地约束了政治家的欲望。 然而，在 2
5、0 世纪 30 年代大萧条中应运而生的凯恩斯革命赋予了政府一项前所未有的新职能：促进充分就业。当经济衰退时，政府应该挺身而出肩负起维持繁荣的重任，通过财政政策和货币政策来扩大政府支出，从而增加有效总需求、达到充分就业。由此，古典的平衡预算原则受到了毁灭性的打击。鉴于政府支出对挽救经济衰退、促进充分就业的重要性，预算赤字甚至连续的预算失衡都成为了一种必要，财政蜕变成了倾向于赤字扩张的功能财政。 赤字财政与公债货币化 那么，功能财政下产生的预算赤字如何解决呢？ 一般来说，解决预算赤字的途径有三个：增加税收、发行公债和创造货币。增税显然会引起民众的抵制和反对，凯恩斯的办法是政府向居民以及经济系统内的
6、非金融机构发行公债。但这个办法在实际过程中是一厢情愿的，它既忽略了人们的购买能力，也高估了人们对政府债券的购买意愿。 于是，问题就出现了，当政府不断发行债券时，债券供给的增加必然压低债券价格，债券价格的降低会导致利率上升，而利率上升又会进一步抑制私人投资，私人投资不振又使政府不得不发行更多的债券来进行政府投资，由此进入了一个恶性循环。 于是，货币当局将面临强大的压力，不得不产生通货膨胀倾向，这种倾向即便不是以直接的财政性货币发行表现出来，也会以中央银行大量购买并持有公债的形式释放出来。 因此，凯恩斯主义的扩张性财政政策实际演变成了公债货币化，即一部分甚至大部分公债转化为法定货币的发行，扩张性货
7、币政策成为配合扩张性财政政策的重要支柱。 观察美国 1946 年-1975 年较为集中受凯恩斯主义影响的实践即可发现，货币流通量的变化率与预算赤字和债务规模是正相关的，尤其是在1961 年-1974 年间，随着预算赤字与债务规模的不断增加，货币流通量的年均增长率达到 4.9%，高出此前 14 年间的平均增长率达 3 个百分点。可见，即便是相对独立的中央银行，其行为也不可能与财政需要严格区别开来，财政需要助长了中央银行的通胀倾向，当今美联储已成为平衡预算赤字的一个重要来源，就是典型的例证，功能财政下产生的预算赤字实际上是主要依靠公债货币化的手段来平衡的。 铸币税与通胀税 由此，国家财政收入也产生
8、了微妙的但却具有决定性的变化，铸币税和通货膨胀税作为非税形式的财政收入开始扮演着越来越重要的角色。铸币税一般指政府垄断货币发行权之后，其货币发行成本和货币面值之间的差额。在金属货币时代，统治者常常通过往贵金属货币中掺入廉价金属来获取铸币税。到了脱离金本位的纸币时代，政府得以用更低廉的成本获取更多的铸币税。 在人类历史上，铸币税的产生和增长一直伴随着越来越快的货币贬值。例如，罗马帝国在吞并希腊以后开始了长达三个世纪的硬币贬值过程，原来几乎是纯银的希腊银币最后贬损到仅仅是一枚铜币，只不过早先镀了一层银，后来改成了锡。而美国只花了不到一个世纪的时间，其10 美分、25 美分以及 50 美分的硬币就走
9、完了同样的周期。铸币税来源于国家对货币发行权的垄断，与赤字财政没有必然联系，但赤字财政对铸币税成为国家财政收入的重要来源有重要影响。过去，铸币税只能是一种隐蔽的、与“伪造”相联系的非税收入，且受到贵金属产量的制约。然而，到了 20 世纪，金本位的废除、法币制度的实行，以及凯恩斯革命后功能财政的大行其道，使得铸币税发生了翻天覆地的变化。国家铸币权不再受贵金属产量的制约，而公债货币化手段，使得国家可以合法化地在扩张性货币政策的名义下，获取大量甚至无限的铸币税收益。借助于公债货币化的赤字财政形成了通货膨胀的强烈诱因。20 世纪70 年代的滞胀危机，就使人们普遍认识到凯恩斯药方的最大毒副作用是通货膨胀
10、。由此，通货膨胀税也日益凸显出来。 通胀税和铸币税都来自于国家的货币创造，但是，铸币税来源于国家对基础货币发行的垄断权，而通胀税则是从宏观经济的角度，衡量货币扩张引起的通胀对货币持有者的影响。铸币税是产生通货膨胀的必要条件但非充分条件。历史证明，在金属铸币时期，由于国家或政府降低金属货币成色（即抽取铸币税）而偶有出现通货膨胀，但通货膨胀更多地发生在法币制度中，更多地和财政赤字相关。据统计，在实现了法币制度和凯恩斯革命的 20 世纪，至少发生了 26 次恶性通货膨胀，这是人类历史上前所未有的。 通货膨胀的发生不仅仅归因于中央银行的基础货币创造，还根源于商业银行的信贷扩张，而为中央银行和商业银行的
11、信用扩张推波助澜的，正是赤字财政。 当政府为预算赤字发债筹资时，不论是中央银行创造货币直接向财政部购买这些债券，还是转而收购商业银行所购买的政府债券，其结果都是向市场注入了大量的货币；这些货币经由各商业银行的相互存贷，又扩大到与货币乘数相应的倍数，当社会产品的供给远远跟不上货币的供给并且货币需求也未大幅增加时，通货膨胀就产生了；而所有的货币持有者因货币购买力被稀释，等同于纳税，这就是通货膨胀税。通胀税实际是对货币持有者的一种强制性征税，税率是货币贬值率亦即通胀率，税基是货币持有者实际持有的货币数量。 法币制度和赤字财政的实行，已使铸币税和通胀税日益成为国家财政收入的重要来源。根据测算，1971
12、 年-1990 年期间，世界 90 个国家（不包括中国）铸币税占政府总收入的比重平均已是 10.5%，而 21 世纪以来连续大规模的货币超发恐怕已使这一比例急剧上升。费希尔也曾测算出阿根廷在 1960 年-1975 年间，通胀税持续占政府岁入的近 46%。 按照弗里德曼的定义，即通货膨胀是一种隐蔽的、不需要投票通过的征税方式，增加的货币本身就是政府的财政收入，那么通胀税在当今一些主要经济体的政府收入中所占比例也是相当可观的。 现代国家的建构与危机 凯恩斯革命后的赤字财政、公债货币化以及相伴随而来的铸币税和通胀税，对现代国家的建构产生了深刻的影响。 首先，国家权力得到了迅速扩张。正如约翰坎贝尔指
13、出的，与国家建构受经济和阶级力量驱动的传统观点相比，政治精英们改变税收水平和税收形式的努力也是至关重要的。显然，赤字财政下的公债货币化，使政治精英们找到了一种隐蔽的、阻力较小，甚至无需考虑税收遵从的办法获得财政收入。而随着政府支出规模和活动范围的扩展，国家权力已经悄然地拓展边界，日益扩张渗透到市场及其私人部门当中。 这个改变足以解释为什么在凯恩斯革命以后，即使是民主国家的公共部门也得到了迅速地膨胀和扩张。例如，美国政府的年支出自 20 世纪60 年代以来增长了 30 多倍，虽然其中也有人口增长等原因，但如今美国有三分之一的 GDP 归属公共部门的事实（加拿大、瑞士、英国的这一比例甚至达到了 4
14、0%左右） ，无疑显示政府已成为了一种巨大的经济力量。 第二，政府的再分配权力增强，财富更多地从私有部门向公共部门集中。用铸币税和通胀税为赤字筹资，间接使公民手中的货币贬值，无异于侵犯了公民的财产权。 实际上，封建君主降低硬币成色来获取铸币税，就是一种掠夺人民的过程。而货币扩张导致的通货膨胀，其实质是对大部分人收取大量的隐性税收，受益者正是政府以及较早获得新货币的人。 弗里德曼曾从几个方面分析了通货膨胀如何增进了政府收益，一是政府可以在不加征税赋的情况下推行公共工程等项目，但实际上所有持有货币的人都为此支付了费用；二是个人的货币收入因通货膨胀而增加，并被推上了更高的纳税档；三是政府向私人部门偿
15、还公债时所付货币的购买力比通胀前要少，这相当于减免了政府的部分公债。 第三，公众对政府干预的需求进一步得到了强化。虽然凯恩斯理论只是把预算赤字作为短期内熨平经济波动的工具，但赤字财政却从此一发不可收拾，成了欲罢不能、长期使用的药方。一方面，赤字筹资给纳税人传递了公共服务较为便宜的信号，使得公众越来越倾向于用公共产品替代私人产品。另一方面，用货币平衡的赤字不仅不能熨平经济波动，反而因为大量货币的注入扰乱了价格信号，使经济周期更不稳定。当透支的繁荣最终受到市场清算从而转化为衰退时，公众又往往把高物价、高失业率归咎于市场经济的失败。于是，在对市场失灵的一片声讨中，对政府干预的需求反而得到了强化。 因
16、此，赤字财政以及为了弥补赤字而征收的铸币税和通胀税，隐蔽地但却决定性地开启了大政府的时代，并日益威胁到私人经济自治的基础。在这一意义上，熊彼特预言的“税收国家的危机”的确已经发生了。这是极具讽刺意义的，凯恩斯革命力图挽救资本主义的经济危机，却引发了税收国家的危机！事实上，由于公债及其货币化已成为财政收入的重要来源，传统的“税收国家”大多已转型成为“财政国家” ，亦即以健全的税收制度为基础，可以大规模发行公债获得收入的国家，19 世纪-20世纪的英国、当代的美国以及诸多发达国家都是这种情况。 财政国家可能发生的财政危机会表现出其他的形式。一是债务危机，这发生在无法以新债还旧债，或者公债货币化受阻
17、时，当前的欧债危机就是如此。二是通胀甚至滞胀危机，20 世纪德国因为大量发行货币为赤字融资而发生的恶性通胀就是一个典型的例子。 更重要的是，公债货币化的财政国家还面临着一个深刻的宪法危机，我们必须洞察到的是，铸币税和通胀税的隐蔽性破坏了自英国光荣革命以来确立的一个原则：无代表权不纳税。在税收国家中，公民同意是财政权的合法性基础，一切税收问题，不论是确立税种还是税率，均须取得纳税人或其代表的同意，这是现代法治国家区别于其他国家的关键所在。铸币税和通胀税作为无需经纳税人或其代表同意的隐性税收，无疑对这一征税原则及其法治基础形成了巨大的挑战。 财政立宪与货币立宪 税收国家的危机凸显出平衡预算必须重新
18、作为财政立宪的重要法则。财政税收集中体现了国家与个人的界限，平衡预算是维护这条界限、确保公民与国家能够依据明确的标准进行谈判制衡的重要法则，赤字财政则在无形中解除了公民对政府支出的约束，并由此带来了深刻的宪法危机，在不断自我强化的赤字扩张中，即使是民主国家也变得非常脆弱。 第二，必须将货币立宪作为财政立宪必不可少的补充。从铸币税和国家权力紧密结合开始，财政和金融就共同成为国家攫取财政收入的渠道。而通过公债货币化来征税，也是统治集团控制财政机器制造财政幻觉，使个人看不清自己在政府服务总成本中的份额占有的一种有效手段。20 世纪的通胀史也说明了，唯一成功的价格稳定方案就是财政与货币的控制，让公共部
19、门预算通过显性税收来平衡，结束通过货币融资来平衡的方法。因此，货币立宪也是制约政府课税权以及预防恶性通胀的必需措施。 诚如哈耶克所担忧的，即使是西方民主国家也常常忘记了自由社会的一些根本原则。凯恩斯革命无疑在放纵政府权力、削弱自由社会根基方面产生了深刻而广泛的影响，引发了税收国家的危机。中国的制度转型和探索绝不能以任何现成的西方社会为模板，而应从探讨根本的原则着手。在预算民主已被提上日程的现阶段，我们还应将财政立宪与货币立宪并重，因为，除了管住政府钱袋子的支出，还要管住政府钱袋子的收入，才能真正形成有效的制约。赤字财政一旦成为常态，国家如何攫取财政收入就始终是威胁到建构有限政府和法治政府的大问题。 作者为天津财经大学副教授
