1、以中国海警局的设立为视角，论完善我国海上统一行政执法制度【摘 要】 为完善我国海上统一行政执法制度，根据国务院机构改革和职能转变方案的制度设计，探索中国海警局成立后正式履职面临的主要困境，并提出具体对策：制定海上综合执法的专门调整规范；确立海警局自主执法资质，构建跨部门协作机制；建立新型海警培训机制，改善执法技术设备。 【关键词】 中国海警局；海上执法；行政执法 海上统一行政执法是我国发展海洋产业、保障海洋权益的必然选择，是建设“海洋强国”战略的客观要求。 国务院机构改革和职能转变方案（以下简称方案 ）于 2013 年 3 月份公布，拟将现有多个海上执法力量组建为中国海警局，统一开展海上维权执
2、法。笔者尝试结合我国海上管理体制现状，分析方案针对海上统一行政执法规定的内容，探究中国海警局将来履职的主要困境，提出具体的对策。 1 方案关于海上统一行政执法的制度设计 2 海上统一行政执法面临的困境 本次机构改革涉及多个涉海部门的职能、编制变动，对海上执法格局产生大范围、深层面的影响，导致海警局履职将面对严峻的挑战。海警局如何在短期内适应海上综合执法的新职能，实现降低行政成本、提高执法效能的改革目标，笔者认为，有必要明确海上统一行政执法可能遭遇的困难，进而分析相应的解决对策。就我国海洋管理现状而言，制约海上统一行政执法的主要因素包括执法依据缺位、跨部门关系难以协调、执法人员素质和技术设备水平
3、有限等。 2.1 海上综合执法的法律依据缺位 目前，作为海上执法依据的法律文件多达 30 余部，执法主体多元化和执法依据分散化致使部分执法机构的主体资格、职权范围和执法程序都未得到立法明确。例如，海监自始至终是国家海洋局的内设机构，并没有被相关法律赋予独立的海上行政执法主体资格，因而只能以国家海洋局的名义实施行政处罚。这导致海监执法的人、财、物调配均受国家海洋局的安排和规制，在实践中产生权责不统一、腐败滋生、执法效率低等诸多问题。根据方案规定，国家海洋局将以中国海警局的名义开展海上维权执法，因此无法确定海警局与国家海洋局之间的地位关系，以及海警局是否拥有行政执法主体资格。如果立法不赋予海警局以
4、独立名义开展海上综合执法的主体资格，将可能延续海监执法的弊端。此外，明确海警局的执法依据必然牵涉修改大量的立法文件，但这些文件的制定部门及效力级别差异明显，规定内容也存在很多的冲突或瑕疵，因此，建立完善的海上综合执法规则体系将是十分浩繁复杂的工作任务。2.2 跨部门的职能关系难以协调 方案只是对现有海上执法力量进行部分整合，多部门分散管理的局面仍将延续，这导致海警局仅取得相对集中的执法权，必然会遭遇部门之间关系缺乏协调的困境。首先，海警局的执法范围涵盖国家海洋局、海关、渔政局等多个涉海部门的原有执法内容，因而牵涉一个执法事权与多个管理事权，统筹这种复杂的职能关系十分困难。其次， 方案保留海事行
5、政机关的执法权，海警局进行执法难免与海事局的职权发生重叠或矛盾。再次，海警局肩负着维护海上治安、保障海洋权益的使命，应当强调“准军事性”发展和武装力量建设，因而必须加强与公安部门、海军的合作关系，但这需要长期的探索和实践。如果不妥善解决这些跨部门职能关系的协调问题，海警局的执法行为将受到严重掣肘。 2.3 人员和技术装备无法满足执法需要 执法人员的专业技能、执法装备和技术水平是海上执法赖以实现的基础，将成为影响海警局履职的关键因素。海监、渔政、海关缉私、公安边防等执法队伍的人员业务素质和技术装备尚未完全满足海上管理工作的需求，同时接受整合并构成海警局执法的基础性力量，在短期内可能难以适应海上综
6、合执法的新任务。总体而言，我国目前缺乏具备海上综合执法业务素质的新型海警人才；原有海上执法队伍的设施设备尽管数量充足，但皆由各部门自行建造，重复建设严重，很多不能达到海上综合执法的技术要求；海警局接受的原有武器配备仅能承担常规的治安执法任务，不足以胜任整治海上恐怖主义、打击海盗等犯罪行为、制止侵犯海权的重大使命。 3 完善海上统一行政执法制度的具体对策 3.1 制定海上综合执法的专门调整规范 美、日、韩等海洋大国都高度重视海上行政执法的法制化，海上综合执法主体的设立及执法行为都依据明确的法律规定。我国有必要借鉴国外经验，制定或者修改相关立法，明确规定海警局的法律地位、机构性质、职能范围和执法程
7、序，以实现海上统一行政执法的有法可依。首先，为了规避行政执法主体资格缺失的弊端，法律应当规定海警局有权以自己的名义履行海上综合执法职权，并独立承担所实施行政执法行为的法律后果。其次，笔者认为，相关法律可以规定海警局的主体性质为警察机构，从而取得警察权或者刑事侦查权，承担起维护海上治安、整治海上犯罪的职能。再次，对海警局的具体职权和执法程序也应当制定相应的调整规范，以确保海上执法行为的合法性、合理性和正当性。需要注意的是，鉴于修改立法可能需要调整大量法律法规的内容，应由全国人大或其常委会出台高层次的法律，确立海警局的综合执法地位、机构性质和职权范围，以取代原有规定的模糊、冲突之处，然后在此基础上
8、，由相关行政部门进一步制定海上综合执法程序的具体规范。 3.2 确立海警局自主执法资质，构建跨部门协作机制 为了实现海上综合执法的效能最优，既应当赋予海警局独立的资质、高效执法的条件，也需要统筹海警局与其他涉海机构的职能关系。一方面，遵循执法事权与管理事权分离的行政改革思路，海警局有权自主决定常规性的海上执法事项，实行中央垂直管理，以保证执法权的高度集中；而海警局作为行政执法机构，与国家海洋局、渔政局、海关内设的海洋管理机构在隶属关系、职权范围和财务经费等方面必须互不交叉、彼此独立。另一方面，海上行政体制将呈现管理分散、执法相对集中的局面，依据国外实践经验，有必要建立跨部门协作机制，为海上综合
9、执法提供资源和信息共享平台。例如，美国在 1999 年设立“海岸警卫队职能和使命跨部门联合工作组” ，由海岸警卫队、运输部、商务部、国务院、国防部、环境保护局、国家安全委员会等多个机构的代表人员组成，旨在为美国海岸警卫队的职能和使命提供建议。2 我国可以借鉴该模式，由海警局或者国家海洋局牵头，海关、海事局、渔政局、公安部、国防部、海军以及其他相关部门的代表参与，组建海上综合执法工作组，负责研究、解决海上统一行政执法的重大问题，统筹海警局与其他涉海部门的职能冲突，促进部门间沟通协调。此外，除接受公安部的业务指导之外，海警局也应当重视与国防部门、海军的合作交流，藉此加强武装力量建设和执法人员训练，
10、并共同构建打击海上犯罪、保护海洋权益的长效协作机制。 3.3 建立新型海警培训机制，改善执法技术设备 健全新型海上综合执法队伍是长期的过程，应当拥有与之相适应的执法人员培训机制，因此，建议根据海警局执法任务的性质、内容制定系统完备的人才培养计划，尤其需要关注国内海事、海洋院校的教育资源优势，增设海警专业和培训课程，为海上统一行政执法提供数量充足、素质过硬的人才储备。此外，应当根据海上综合执法的现实要求，制定专门的设施、设备、武器配置和技术更新方案，整合现有舰船、专用码头、通信与保障系统，并采用国际通用的方法和技术标准。只有如此，才能为海警局开展海上综合执法活动提供充分的条件和基础。 参考文献： 1 王秀芬：中国海洋行政执法主体研究J.大连海事大学学报：社会科学版，2005（1）：17. 2 向力：海上行政执法的主体困境及其克服海洋权益维护视角下的考察J.武汉大学学报：哲学社会科学版，2011（5）：86.
