1、云南省城镇上山工作的迫切性和存在问题研究作者简介：王熙，女，汉，云南财经大学城市与环境学院。 摘要：针对云南省山多坝少的特征，云南省委、省政府提出的“山地城镇”发展思路，为加强耕地保护、转变用地方式、走出一条具有云南特色的城镇化道路找到了一个崭新的突破口。本文以此为背景，对“城镇上山”战略实行过程中产生的一些问题进行解读，然后从不同方面探索“城镇上山”工作的理念，提出应对问题的策略，为制定、创新“城镇上山”工作的有关政策提供参考，以促进云南省城镇化的健康发展。 关键词：城镇上山；存在问题；应对措施 一、引言 云南省全省总面积的 94%是山区、半山区，坝子（盆地、河谷）仅占6%，能够利用的平地资
2、源相当有限。在坝子周边，荒山荒坡很多，利用潜力巨大，且多为丘陵，这些占全省国土面积 52%的、坡度为 8 度到 25度的丘陵缓坡地区的生态环境、地质条件和景观效果都较为优越。云南省作为全国唯一在全省范围内试点“低丘缓坡综合开发利用”的地区，笔者认为，云南省委、省政府提出的“城镇上山”战略，不只简单的是用地模式的变化，更是推动城镇化、工业化进程的一条新路径，也是保护有限耕地资源、优化配置土地资源的一个符合云南省情、具有区域发展特色的新思路。 二、城镇上山新政提出的迫切性 1、保护耕地的紧迫性 从云南省耕地资源和人均耕地数量减少的趋势图（图 1）中可以看出云南省耕地数量的减少过程，尤其是近年来城镇
3、化进程的加快，城镇发展占用了大量的耕地。 “十二五”时期，云南省城镇化率每年将增加 2 个百分点，截至 2010 年底，云南省城镇化率为 36%。城镇化进程不断加速、西南地区桥头堡建设用地需求剧增，在这样的背景之下，2011 年云南省建设用地计划指标缺口很大，如果今后的发展还一味占用平坝粮田，不会很久，云南省优质耕地将可能被占用殆尽，百姓口粮的自给自足将成为一个大难题。面对资源需求与供给、发展与保护的尖锐矛盾，云南省委、省政府审时度势，作出重大战略决策，决定改变城市建设紧盯 6%坝区的思维定势，转而面向开发巨大的宜建山坡地空间，其中涉及到保护耕地的具体工作还很繁杂庞大。 2、建设用地供给困难性
4、 根据云南省土地利用总体规划大纲 ，到 2020 年，全省城乡建设用地总规模控制在 66.8 万公顷内，城镇工矿人均用地面积控制在 110 平方米内，比上一轮用地指标中人均城镇用地规模 109 平方米（低于全国平均水平） ，只增加了 1 平方米。其中还提到云南省耕地和基本农田保护的任务是，坚守 8970 万亩耕地红线，确保 7431 万亩基本农田，即 2020年，确保 598.00 万公顷（8970.00 万亩）的耕地保有量，确保 495.40 万公顷（7431.00 万亩）基本农田。 纵观省情，云南城镇化率不高，坝区面积小，优质耕地不多且更需要保护，建设用地供给便会出现很大的困难，所以只能向
5、一些条件较优的荒山荒坡要建设用地，把原来调整到山上的基本农田调到坝区，把建设用地调到山上。通过完善规划，各地应切实加大未利用地和山区宜建劣质土地的开发利用，以最大程度优化土地利用布局，提高土地利用率和节约集约利用水平，拓展城镇空间。 三、城镇上山过程中出现的部分问题 从云南省情出发，从当前土地供给不足的现实条件出发，从保护坝区和耕地资源的大局出发，对于云南省这种利用山坡地建设新城镇、进行城镇化建设的创新做法在实施过程中要注意一些问题。 1、高昂的开发成本 山地开发建设要比在平地上开发难度更大，与坝区相比，城镇上山工作中选择的低丘缓坡山地的地质条件相对恶劣些，在山地上搞建设有许多特殊性要考虑，比
6、如关于地质灾害防治工程，遇到滑坡体怎么办，要如何避开泄洪通道，加之伴随的护坡修建、绿化隔离的投入也较大，因此，虽然征地成本低，但形势不容乐观，因为长期开发成本会很高。解决资金问题可以考虑比较优化的规划，如不大挖大填，顺着山势进行设计，以降低一定量的成本。 2、基础设施投入压力 没有齐全良好的基础设施很难吸引开发商进驻投资，所以，从这点来看，要引导城镇建设上山，政府应带头承担起所开发利用的低丘缓坡区域的配套基础设施建设任务，提前创造所需的开发建设条件，其中包括想办法解决建设资金缺口的问题。 3、相关政策衔接不到位 上级下达的年度用地计划指标很有限，而地方建设用地只能按照指标逐一进行报批，由此便会
7、形成整体统筹规划与实际零碎开发的突出矛盾。此外，山地城镇建设当中涉及的一些政策措施与现行的土地、环保、规划、林业等规定不能完全衔接，迫切需要上级深入基层考察，了解情况，进行顶层制度设计，配套完善相关政策机制。 四、城镇上山工作的探索与思考 中国的城镇化是在土地资源稀缺、人地关系紧张的条件下进行的。“守住红线，城镇上山” ，云南城镇上山新政应在创新城镇化发展理念和模式的同时，采取应对措施，调整完善城镇规划思路，力争解决政策实施过程中出现的一些问题。笔者认为，从以下几个方面探索山地城镇建设理念，将有助于优化配置土地资源，推动城镇建设由粗放扩张向集约高效发展转变。 1、科学规划 科学规划是开展上山工
8、作的前提，各地政府应全面开展土地利用总体规划、林地保护利用规划、城镇近期建设规划、城乡建设规划的调整完善工作，合理划定永久基本农田和城镇发展界线，着力优化城镇空间布局，提高山地利用比例。云南省坝区是一个相对独立的地理单元，坝子中间有农田，有河流，有村庄，周围有荒坡荒山，也有森林植被。如何保护坝区农田、如何有效利用坝区周边的山坡地，是要靠规划来指导的。以临沧市凤庆县为例，这是个传统的山区农业县，全县 46 万人口中农民就有 40 万，国土面积 3333 平方公里，其中 97%是山区，其余 3%是耕地， “用地上山”这个政策对于当地发展是个千载难逢的机遇。按照临沧市委市政府的要求，凤庆县对县城和
9、13 个乡镇以及所有村庄进行了规划，规划的原则是依山就势，把草地、草坪管护下来，采取“三个集中”人口集中、产业集中、资源集中，将山上的农民从山上搬下来，吸引农民进城，以赢得更多的发展机会和空间。 2、守住耕地红线 “十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的一项基本国策，基本农田是耕地中的精华，保护基本农田，是维护国家粮食安全最基本的依靠。 云南省土地利用总体规划纲要（20062020 年） 确定耕地保护目标，提出四项约束性指标：耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量。其中，规划期末（2020 年）全省耕地保有量为 598.00 万公顷（897
10、0.00 万亩） ；划定基本农田保护面积 495.40 万公顷（7431.00 万亩） ，占规划基期（2005 年）和规划期末耕地保有量的比例分别为 81.29%和 82.84%；2020年，全省城乡建设用地总量从基期 56.55 万公顷（848.25 万亩）增加到66.80 万公顷（1002.00 万亩） 。城镇上山过程中，要充分协调好建设用地和耕地的供求关系直接影响着该项工作的可持续推进。坚决实行最严格的耕地保护制度，从严控制新增建设占用耕地的总量，加强对建设用地结构和方向的调控，确保试点地区耕地保有量和基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低，粮食总产保持在一定水平以上。 3、差别化土
11、地政策 为了提高使用坝区土地尤其是耕地的成本， 关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见规定，经批准的各类城镇批次和产业建设用地，占用 25 度以上劣质耕地的，不计入补充耕地范围；对占用 1 平方公里以上、平均海拔 2500 米以下坝区耕地的，按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的 20 倍额外征收耕地质量补偿费。对使用未利用地的工业项目，土地出让金最低标准按全国工业用地出让最低价标准的 10%50%执行。 4、和谐安置转户进城人口 人口增长对耕地和建设用地都有影响，这一点在城镇上山工作中有明显体现。随着城镇人口的增加，人们对住宅用地需求得到满足后，便会增加对交通、医疗卫生等建设用地的需求。
12、此外，为加快城镇化步伐，在城镇朝山上扩张过程中，一定不能放松对“农民转户进城”这一统筹城乡工作的严格管理，要随时保持城乡资源要素流动渠道畅通，同时应加快推进户籍制度改革，放宽城镇落户条件，推动进城农民转变为城镇居民，确保转户进城人口能够进入城镇就业、养老、住房、教育、医疗等保障体系，充分享受城镇公共服务。 5、保护生态，平衡发展 云南省经济研究院的报告中提出了值得提倡和推广的用地上山总体思路坡度分层梯度开发模式，这一模式科学合理，顺应了保护生态的宗旨，具体来讲，坡度 8 度以下土地为重点保护区域，禁止新增坝区建设用地，优化提升土地利用率，恢复重构传统历史文化；坡度 8 度到15 度土地为重点开
13、发区域，在此区保护基本农田稳定、实施中低产田改造、加快城镇新区建设和鼓励工业园区发展；坡度 15 度至 25 度为调整优化区域，在此区大力发展山地农业，积极发展混农林业；25 度以上为生态屏障区，此区将进行退耕还林、天然林保护、建设生物产业原料基地、综合整治水土流失。云南省地形、气候、生物复杂多样，在用地上山工作中，应做到生态优先、而后建设发展城镇，规划优先、而后进行开发，绿地要保留、荒坡不可荒废，严格控制建筑密度，保证一定的绿化率，通过退耕还林、保护天然林，发展生态产业、中低产田改造等方式支持山地城镇建设，确保实现起初综合开发利用云南省低丘缓坡的目标。 6、慎用征地权，严控征地规模 征地权是
14、国家的强制性行政权力，应当主要用于水利、国防、公检法、义务教育设施等国家重点公共设施建设，一般不能用于商业开发，更不应变成企业行为。低丘缓坡综合开发利用过程中，要慎用征地权力，适当发挥市场配置土地资源的作用，企业如果需要用地，应当以符合土地利用规划和城镇建设规划为前提，通过租赁、向国家、向农民集体购买等方式取得，价格由市场决定。 相关部门要对征地规模严格控制，上山企业用地须杜绝低效占地，用地量应当和产业特点、投资规模等挂钩。截止 2011 年 8 月，云南省通过收购整合存量、旧城改造等方式储备土地约 6000 公顷，云南省现有存量建设用地调整利用的潜力巨大，山地城镇建设要尽量盘活存量土地资产，
15、搞活企业经营，控制新建、扩建项目用地，充分发挥存量土地资产的效益，以提高用地的投入产出效率和土地经营集约度。 7、长效务实发展模式：组团式发展 城镇上山，在建设中要注意“集聚经济”发展的均衡性。集聚经济实力是区域经济发展的重要支撑，城市、工业规模相对较大的城市集聚经济实力也较强。工业和第三产业发展是推动城市发展的两个基本动力，结合云南工业化程度不高的实际，发展经济需要第三产业来支撑，而人口不集中，集聚经济弱，又不适宜发展第三产业，因此也不能顺利提供足够的就业岗位，城市规模也难以扩大。由此来看，对于想要在低丘缓坡上建设的人口较少、规模不大的小城镇，不宜超出城市经济圈另外发展，采取组团模式逐渐扩张
16、是比较可取的选择。 山地城镇建设要依山就势，重大项目的组团式发展是实践城镇上山工作可借鉴的有效模式，不能一味削峰填谷，否则，不仅工程费用增大，还可能引发环境、交通和地质灾害等诸多隐患，笔者认为，相关部门可按城镇建设上山新政中推广的 10 种山地开发类型将组团内容进行分类，即具体到地方片区的低丘缓坡土地，把这些片区中可供建设的山地作为组团式发展的综合利用试点。组团内容如下：山地城市建设组团，以大理为中心城市；基础设施建设项目组团，以昆明长水国际机场、丽江火车站为代表；向山地布局的工业园区组团，以宜良、普洱工业园区为代表；向适建山地布局的口岸建设用地组团，以磨憨、瑞丽为代表；教育事业用地组团，以楚
17、雄职教园、弥勒中学为代表等。 五、结论 充分利用坡地、荒地建设山地城市，强化坝区耕地保护，是云南省在加快推进面向西南开放重要桥头堡建设中，探索人与自然和谐、云南特色鲜明的山地城镇化和工业化道路的重要工作。 总之，城镇上山工作是缓解资源约束和促进科学发展的必然选择，也是结合云南省情，贯彻中国城镇化战略部署的现实要求。城镇上山工作是一项复杂的系统工程，在今后的山地建设中，我们要以土地利用规划理论、可持续发展理论、区位理论等相关理论为指导有步骤地开展工作，以务实作风求得实效，及时发现、解决工作中遇到的困难和问题，推动云南科学持续发展、和谐稳步发展。 参考文献： 1曹建海.中国城市土地高效利用研究M.北京：经济管理出版社，2002. 2陈志强等.城镇土地使用集约化初探J.中国土地，2001（1）. 3陈书荣，曾华.论城市土地集约利用J.城乡建设，2001（8）. 4仇保兴.中国的城镇化M.北京：中国建筑工业出版社，2004.
