1、1保障现代服务业发展的用地政策支撑体系研究摘 要：现行土地政策不仅对现代服务业发展的用地空间保障不足，而且存在诸多政策性障碍，不利于现代服务业大发展，需要从优化土地规划、计划，完善差别化供地政策，强化存量土地用途变性处置政策创新，探索基于区位而非产业性质定价的产业用地供应新机制等方面构建保障现代服务业发展的用地政策支撑体系，切实提升土地政策参与宏观调控的应用作用。 关键词：现代服务业；土地政策；用地保障 一、问题的提出 现代经济发展趋势表明，加快现代服务业发展，提高服务业在三次产业结构中的比重，是推进经济结构调整、促进经济增长方式转变、实现经济社会现代化的必由之路。我国当前已步入加快发展现代服
2、务业的重要阶段，大力推进现代服务业发展和服务业型经济结构建设，客观上需要相应的用地空间支撑。然而，长期以来“重工业轻服务业”发展状况，使得当前服务业发展不仅在存量土地资源拥有上先天不足，而且在获得新增用地空间上也处于劣势，当前各地工业用地占地、供地比重仍然居高不下，不仅加剧了土地资源的紧张局面，也较大程度上挤占了服务业发展的用地需求，加之现行土地政策缺乏对服务业发展的足够支持，使得发展服务业的用地环境难以得到显著改善，客观上需要建立起一套有利于现代服务业发展的用地政策支持体系，切实保障和促进现代服务2业健康发展。有鉴于此，本文通过对我国现行服务业用地政策的系统梳理，分析我国当前现代服务业发展用
3、地保障面临的问题及障碍，探讨提高现代服务业用地保障能力的对策措施。 二、现代服务业发展用地保障面临的主要问题及政策障碍 （1）各业用地需求竞争激烈，现代服务业用地供应总体不足。加大现代服务业用地供应，是支持和促进现代服务业发展的根本前提，但由于受长期“重工业轻服务业”的传统思维定式以及现行产业政策导向影响，目前各地往往仍将保障工业用地需求置于优先地位。工业企业过多占用土地资源，必然挤占服务业发展用地需要，造成现代服务业用地需求保障总体不足；也加剧了土地资源的紧张程度，造成土地价格的过快上升，从而使服务业发展更加艰难的境地。另外，相比于工业用地而言，当前无论是地价、土地税收、产权管理等方面均尚未
4、建立起对现代服务业发展有效的支持或优惠政策体系，因而总体上不利于作为新兴产业、朝阳产业的现代服务业的发展壮大。 （2）现代服务业用地定性困难， “2.5 产业”适用土地政策不明晰。我国现行土地制度依据不同行业土地使用性质差异实行分类管理，执行不同的供地政策。例如，土地出让年限存在商业 40 年、工业 50 年、居住 70 年之分，供地方式存在划拨、出让之分，其中经营性用地还执行招标拍卖挂牌出让。这种分类管理政策在产业发展单一、产业分界比较明确的情况下较具合理性，但在当前二、三产业日趋融合的趋势下，不仅原先依附于制造业的一些生产性服务，如产品研发、工业设计、物流管理、营销网络等发展迅速，而且不断
5、从制造业中分离出来形成专业化的3服务性企业；同时，一些服务业也附带有一些物质产品的制造业务，致使二、三产业之间的界限日益模糊，即出现诸多的“2.5 产业” 。 “2.5 产业”的用地性质难以与城市用地分类与规划建设用地标准 土地利用现状分类标准等用地分类标准相对应，致使用地管理实践无法确定其适用的供地政策。例如，文化创意产业、物流、研发等生产性服务业用地到底是工业、科研教育还是商业用地无法辨别，如认定为工业用地，容易驱使一些企业以各种名目或借口享受工业用地政策优惠，扰乱正常的土地市场秩序；如认定为商业用地，又不符合实际。因为物流、研发等生产性服务业，以及与民生改善关联较大的公共服务业，往往具有
6、一定的公共物品性质，不仅盈利水平相对较低，竞租能力低；而且往往具有战略性、基础性、民生性等特点，理应是土地政策加以优先支持的领域。若简单的归为商业用地，必将使得这类服务业企业用地成本较高，不利于这些新兴产业的发展，也与国家鼓励发展现代服务业的大政方针不相吻合。同时， “2.5 产业”涉及的产业门类众多，每一门类的用地特点和用地条件要求也不尽相同，各地块的开发条件差别较大，导致供地管理实践中对具体地块规划指标条件设定、适用的土地使用标准体系等也不明晰，影响实践操作。 （3）现行土地用途变性管理政策对利用存量建设用地支持现代服务业发展存在巨大障碍。现代服务业用地具有明显的城市中心区位指向特征。通过
7、将城市建成区内原有存量土地特别是工业企业逐步迁出并转移至城市边缘地带，进而将腾退出来的土地或厂房用以发展现代服务业；或鼓励工业企业通过自身产业提升和产业链延伸，转变经营主业发展现4代服务业，是保障现代服务业发展空间的重要路径。但这种用地空间置换必然导致土地用途变性，即原工业用地性质转变为商服、办公等用地。但根据我国现行有关法规政策，经营性用地的用途调整一般需要进行土地收购储备，由政府依法实施收回或收购后，再按规划确定的新土地用途和规划指标，以招标拍卖挂牌的方式重新公开出让，方可用于发展现代服务业、创新型产业等。从实践看，这种处置政策过于单一，特别是不允许原土地使用人自行变性或买卖的政策规定，与
8、存量土地原权利人的利益诉求以及支持现代服务业发展的目标取向仍存在着较大冲突。突出表现在：一是对于一些尚不想放弃原有产业或尚无实力自行就地转型发展服务业的企业，由于缺乏足够的激励或优惠政策条件难以主动实施退地或接受政府土地收购要求。二是对于一些自身具备转型发展现代服务要求的企业，由于这种土地变性处置政策可能面临土地招牌挂出让竞争而付出高额土地出让金甚至失去项目土地使用权的风险而缺乏就地转型发展现代服务业的积极性。可见，现行过于复杂且严格的存量土地用途转换管理政策，不仅给存量土地退出或就地转型支持发展现代服务业带来巨大政策障碍。而且由于经济利益驱使，诸多存量工业用地事实上通过各种变相形式自行改变用
9、途发展服务业，不但扰乱了正常的土地市场秩序，也使得不同的服务业企业用地成本产生巨大差异，不利于服务业公平竞争。 三、支持现代服务业发展的用地政策体系构建 大力发展现代服务业是我国新时期实现经济社会现代化的战略重点，土地政策保障和支持现代服务业发展是一项全新的课题，不仅需要在国家层面进行相应5的土地制度政策创新，也需要地方的实践探索创新。 （1）综合运用土地规划、年度计划调控手段，不断优化土地供应调控机制，优先保障和支持现代服务业发展用地需求。为解决服务业与工业“争地”现象，应当完善政府有形之手，综合运用土地规划、年度计划等调控手段，优先保障和支持现代服务业发展用地需求。例如，在土地利用总体规划
10、中，应统筹规划服务业用地，合理确定服务业用地的规模、布局和范围，为服务业加快发展留出用地空间；在分配年度用地计划指标时，应对重点服务业集聚区予以倾斜；在分配和下达新增建设用地指标时，应对现代服务业用地指标予以单列，并与各地服务业发展水平、服务业用地供地情况、存量土地盘活支持现代服务业发展等绩效相挂钩，确保各地新增建设用地指标能及时转化为服务业项目供地。 （2）依据现代服务业不同门类特性及产业政策导向，实施差别化供地政策。现代服务业特别是生产性服务业用地定性困难，简单地将其视为商业用地并执行商业用地供地政策既不符合实际也不利于这些产业的发展壮大。为此，需进一步完善土地出让制度，积极探索按产业导向
11、的服务业用地定向招拍挂供应政策、推行服务业用地年租制等差别化供地政策，降低服务业发展的投入成本，并通过完善土地供应信息公开披露制度，加强供后土地利用的跟踪监管，确保供出土地及时转化为服务业用地的有效供给。 （3）强化存量土地用途变性处置政策创新，建立完善存量低效用地盘活支持和保障现代服务业用地的政策体系。借鉴广东“三旧”改造的成功经验，对低效利用国有建设用地再开涉及存量建设用地用途变性为6商业服务业用地的，应当允许原土地使用权人以补办出让、补交出让金的方式或国有土地租赁的方式依法以程序办理相关用地性质变更手续，但不得进行分割销售、分割转让和分割办理权证。鼓励工业企业对原工业用地或闲置厂房进行改
12、造，分离发展现代物流、信息咨询、工业设计、技术服务、检测检验等生产性服务业，用地性质可保持工业用地性质不变，不增收土地价款。允许工业企业自身对低效、闲置厂房进行改造，在保持建设用地使用权人不变、土地登记用途不变、建筑物不变的前提下，通过征收土地年租金的形式临时改变为商业服务业功能使用。在不涉及土地用途性质改变及从事房地产开发的前提下，允许各市场主体通过土地使用权收购或联营、重组等方式，经依法变更土地登记后，以新的权利人为主体申请自行组织再开发。 （4）探索构建基于区位而非产业性质定价的产业用地供应新机制。借鉴发达国家的经验，对用于产业发展的土地只依区位不同统一定价，而不管用于发展何种产业是必然
13、的发展趋势，这既符合土地区位竞租的基本规律，也适应现代经济发展要求产业快速调整的现实。土地使用者只因土地所在区位以相应的价格取得土地，至于用于工业项目还是服务业项目，则完全取决于市场的约束和产业发展规划的约束，而不应受土地出让方的约束。这对于从根本上解决当前二、三产业融合发展趋势下土地定性管理难题，加快企业适时通过产业转换提升竞争力具有积极意义。具体操作时，建议以各种现代服务业园区、集聚区为载体，将园区内的所有产业用地按产业导向要求实行定向招拍挂供应，在禁止产权分割、分割转让和从事商品住宅开发的前提下，允许土地使用权人今后视7经济社会发展形势适时进行产业转换而不必进行土地变性处置。这样的政策调
14、整，一方面可以使得目前土地管理普遍担心的因企业低价取得工业用地而用于商业办公用途开发的不合理行为以及由此滋生的一系列投机、腐败等问题逐渐销声匿迹，另一方面也使得目前正面临的产业融合发展的难题迎刃而解，从长远发展角度看，土地政策对产业转型升级与现代服务业发展所可能产生的政策障碍也将得到较大限度的控制。 四、结论 受长期“重工业轻服务业”的传统思维定式以及现行国家产业政策导向的影响，我国现行的土地政策侧重于对工业经济的支撑和保障，在严格耕地保护的大形势下，造成各地在发展现代服务业时普遍存在新增用地空间保障不足，而且通过存量用地用途置换用于发展现代服务业也存在诸多政策性的障碍，总体上不利于现代服务业
15、的大发展。改革完善现行土地支撑，充分发挥土地政策支撑保障现代服务业发展的应有作用，需要从优化土地规划、计划，完善差别化供地政策，强化存量土地用途变性处置政策创新，探索基于区位而非产业性质定价的产业用地供应新机制等方面入手加以系统构建，以切实提升土地政策参与宏观调控的应用作用，引导和促进现代服务业发展，加快推进我国经济发展方式转变。参考文献： 1 黄勇.现代服务业集聚区建设应提上日程关于规划建设现代服务业集聚区的建议J.浙江经济，2008（4）：12-13. 2 国土资源部上海调研组.探索刚柔并济的土地调控政策N.中国8国土资源报，2010-05-07. 3 马立行.现行土地政策调整及其对现代服务业发展的支持J.上海经济研究，2010（5）：102-105.
