1、1地方城投公司化解债务风险之路中图分类号：F830 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）05-000-02 引言：地方城投公司伴随着国家金融和经济政策的影响从峰顶迅速跌入峰谷，随着清理整顿以及债务高峰期的到来，现金流匮乏导致地方城投公司面临严峻的债务风险，为了防止债务风险失控导致地区金融风险和政府信用风险，企业转型、政府扶持和国家保持稳定的金融政策是化解地方城投公司债务风险的必由之路。 一、债务风险的成因 “经营城市”理念促成了各省市城市建设投资公司（简称“城投” ）雨后春笋般诞生。城投公司起源于 1991 年，是地方政府探索城市资源有效配置，推进城市资源市场化运作的产物；发
2、展兴盛于 2008 年，受国家积极财政政策和宽松货币政策的影响，城投公司和地方政府投融资平台画上了等号。 所谓地方投融资平台，是地方政府为了加快城市基础设施的投资建设，通过划拨土地等资产，组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的等各种不同类型的公司，以政府的名义担保进行融资，并在必要时以财政补贴等作为还款承诺的载体。虽然各级政府融资渠道各不相同但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。在投入市政和公共事业的资金中地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形2式出资，其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款。 债务风险的成因： （一）经济刺激政策刺激计划带来了巨额地方债务。2008
3、年以来，为应对国际金融危机，我国实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。当年 11 月被视为“中国政府迄今为应对全球经济危机所作出的最大动作”的四万亿经济刺激计划出台，地方政府在切实的资金需求和投资冲动面前纷纷设立平台进行举债以快速便捷获得资金，城投公司因其特殊德政府背景，首当其冲地成为了各商业银行政策性贷款泄洪的蓄水池。据统计，至 2010 年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司 6576家，有 3 个省级、29 个市级、44 个县级政府分别设立 10 家以上，融资平台公司的政府性债务余额为 49 710.68 亿元，占全国地方政府性债务余额的 46.38%，城投公司一夜之间负债高企
4、，银行借款余额为公司净资产的数倍，依据目前国内常用的政府性债务动态监测预警指标体系标准（详见下表） ，多数城投资产负债率高达 90%以上，经营性资产比率和利息保障倍数及经营性现金流比例则远远低于参考标准，风险系数极高。 过量货币供给必然带来了地方政府长期被压抑的投资冲动，城投公司融资主要用于城市基础设施、城市公用设施、住房和环境等方面。 （二）2010 年出台的政府融资平台新政给蓬勃发展的城投事业急刹车。 快速的信贷增长不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行的经营风险形成了显著的压力。时隔一年后的 2010 年，为防范潜在财政风险而制定的政府融资平台新政出台，城投公司被列入政府融资平台清理
5、整顿范畴，必须落实抵押、强制收贷、落实补偿机制等等，做到资产负3债率下降到 70%以下以及现金全覆盖（注：银监会对地方城投公司风险的划分依据，是借款人自身现金流占其应还本息的比例。其中“全覆盖”这一比例在 100%及以上）的城投公司经审批方能退出融资平台，转为一般公司类企业，但是仍处于监管范畴，银行政策只收不放，彻底堵死了城投公司从银行间接融资的大门。 （三）房地产市场宏观调控政策使城投公司的还款来源具有不确定性。城投类借款的还款来源主要分为两类：一类是以土地为抵押的借款，因为在土地价值的上升阶段，有可能会出现高估，而未来当土地的价值下降的话，就可能使得对贷款的判断出现差别。另外一类就是由城市
6、政府进行综合还款的，也就是项目本身不具备充分的还款能力，主要依靠综合效益来还款的，蕴含着城市政府以及财政性的风险。 受上述宏观经济环境突变的影响，目前城投公司面临以下严峻问题：（一）银行借款还本付息压力巨大 根据审计署对 2010 年地方性政府债务等情况的审计报告摘要公布的数据，截至 2010 年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计 10.7万亿元，占 2010 年 GDP 的四分之一。从偿债年度看，2012 年、2013 年、2014 年分别有 17.17%、11.37%和 9.28%到期，即三年将有 4 万亿的平台贷款到期。多数地方城投公司 2002 年-2014 年到期本金数倍于
7、实收资本，占总融资规模的 80%以上。贷款还本高峰期将使信贷风险集中释放。 （二）缺乏稳定的经营现金流入 城投公司投资建设的项目多为政府基础设施类的的民生或公益性项4目，资金需求大，建设周期长，项目本身经济效益差，且不具备还本付息的能力，主要依靠公司综合效益来还款；但城投公司业务收入来源单一，其作为还款来源的第一收入来源的土地、资产处置收入，因受房地产市场调控政策影响，公司资产处置进展缓慢，并且具有不确定性。导致公司现金流匮乏，难以与到期的银行借款本金相匹配 （三）政府的补偿政策不能及时到位。 随着税制集中，地方政府财政目前多为“吃饭财政” ，财力有限，对城投公司前期投资项目多数未能提供项目启
8、动资金支持或者提供回购、补偿措施，即使后期政府财政对民生公益性项目予以确认，但也难以在短期内筹集巨额资金予以补偿，不能满足企业还本付息需要。 一旦企业债务风险爆发，必将危及财政和地方金融安全。 （四）应付未付款日渐累积，社会不稳定因素增加 随着投资建设的在建工程的推进，工程项目应付款受制于资金问题难以按期支付，严重影响工程进度，容易造成工程烂尾，引发治安风险和法律诉讼风险，不利于社会维稳。 二、债务风险的化解之道 经过清理和增信，目前退出平台的地方城投公司的债务问题多数不是长期偿债能力不足，而是债务集中到期造成的短期资金流动性不足问题。为了防范公司资金借贷风险引起政府信用风险和社会稳定风险，确
9、保公司健康可持续发展，在工作实践中探寻出以下债务风险化解之道： （一）提高自我管控意识和风险防范能力，促企业转型。 城投公司应认清形势，重新制定战略发展规划，对公司的主营业务5准确定位，主动从政府融资平台向以现代企业制度为基础的综合性投资集团转型，公司职能也从单一的服务政府公益性项目建设发展到公益与经营业务齐头并进的格局。 首先，重视债务风险管理，完善债务风险管理的治理机构，对公司发展所需资金的使用和偿还进行合理与预算和规划，制定风险防控应急预案；做好资金年度计划，细化并落实每月资金预算制度，力争支出有相应的资金来源相匹配；其次，清理资产，摸清家底，将已经形成的资产、资源尽快归集到位，让资源变
10、资产，开展运营、盘活，并且采取清理应收款、加大资产处置力度，让资产变资金，增加现金流，提高自身造血功能和偿债能力；其三，收缩投资战线，严控新建设项目上马，确保在建工程早日完工，通过采取 BT、BOT、LOT 等融资模式的应用解决新时期融资难的问题。其四，内强实力，创造条件，积极探索金融创新，拓宽融资新渠道，力争在银行间交易市场发行企业债、中期票据、短期融资券和定向债等直接融资方式，拓展直接融资渠道首先能直接化解间接融资到期风险，其次有利于融资结构的调整和融资成本的降低，其三，债券发行等直接资本市场融资方式引入了多种市场约束机制，有较高的透明度和相对严格的自我约束，促进城投公司项目投融资行为规范
11、化运作，门槛高、期限长而利率低的直接融资渠道更适合城投公司的投资需求；从世界许多国家（尤其是西方国家 ）城市建设的经验来看，城投债（市政债）是解决地方政府融资平台融资问题的最终解决办法。 （二）政府扶持作支撑，建立并落实地方政府债务动态监测预警机制和偿债保障机制 61.深度整合城市投融资资源，对承担政府性债务的国有运营集团进行资产、资源整合及项目整合，加大对城投公司的资产和资源注入，以增大资本信用，化解存量债务，把资产负债率降到 70%以下并实现“现金流全覆盖” 2.出台促进本地区投融资体制建设的规范性文件，设立投融资决策委员会，对地方城建项目投资进行科学、严谨的决策。从源头上控制增长，探索多
12、渠道解决债务风险等问题。 3.建立地方政府债务管理信息系统和动态监测预警机制，将原流离于债务管理外的国有营运集团政府性债务管理正式纳入政府债务管理风险监控范围，及时统计，定期通报，实现对政府性债务的全口径管理和动态监控。 4.建立规范的地方财政中长期偿债机制，进一步加强政府债务归口管理。如：设立城建项目的偿债基金，明确已建公益性工程项目由财政性资金分期或一次性偿还。每年按照政府性债务余额的一定比例筹措一定比例的偿债准备金，并明确偿债准备金的来源，主要包括：政府可支配财政收入一定比例的财政预算拨款，税收返还，新增税收地方留存部分，土地出让专项收益，国有资产经营收益等。对承担公益性项目投资建设的运
13、营集团公司给予合理补偿，帮助缓解流动性风险。在还贷高峰期，政府应对公司发行企业债、中期票据等直接融资工具等的行为予以政策增信支持。 （三）金融政策的微调作补充，有利于风险缓释 2009 年的信贷狂飙实质是政策性贷款，银行信贷的急刹车行为将城7投公司推到了风险浪尖，同时也埋下了金融风险隐患，城投公司满足担保抵押落实、合同补正到位等条件积极整改增信，地方政府通过土地出让和补贴来支持公司能力，但很大程度取决于房地产市场的表现暂不能取得立竿见影效果的时候，银行方面若能根据现金流与还本付息的实际匹配情况，经批准可适当延长还款期限或展期一次的做法将符合相关银行的利益。此救急之举有利于风险缓释，将能达到互赢
14、的效果。 综上所述，地方城投公司正位于平台转型的“十字路口” ，风险与机遇并存。风险是资金问题严重危及公司的生存和发展，机遇是公司储备了一定土地房产资源，且目前财务指标尚未恶化，需要企业、政府、银行三方的积极作为，在国家制定稳健的金融政策环境下，地方政府能尽快通过建立债务偿债保障和动态监测预警机制来统筹化解城投集团的债务风险，地方城投公司积极转型，探索直接融资新渠道，则可争取时间，资产转化为资金，使公司账面潜在的收益转化为现实的巨额现金流，实现资金再投入并争取新的融资来源，为公司发展注入新鲜血液，那么城投公司面临的债务风险将有望迎刃而解。 参考文献： 1李津逵.城市经营的十大抉择. 2邓守亮.4 万亿与百姓生活.经济管理出版社.ISBN：9787509604946 .2009.1.1. 3巴曙松.地方政府投融资平台热爱的发展及风险评估. 4审计署对 2010 年地方性政府债务等情况的审计报告摘要.
