1、1关于民生财政支出结构的研究2007 年以来，民生财政一直被学术界和民众们所关注，其现状和变化趋势更成为研究和关注的焦点，民生财政支出占财政总支出的比例、民生财政内部各项比例数据都表明了发展的趋势和方向。特别是在党的“十七大”报告中提出的“着力改善民生”这一新时期执政理念的引导下，政府更是加大支出力度进行民生建设，提高人民生活质量。 然而，与广大人民群众的迫切愿望相比，同发达和发展中国家的水平相比，现行的民生财政支出结构还不是最优的，仍存在着进一步调整的空间。 近些年，中国在经济建设方面取得了有目共睹的巨大成就，但与此同时，社会经济领域也出现了不少问题，看病、住房、教育、养老等对一些人来说成为
2、了难题。对于社会经济中出现的上述问题，党和政府将在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务。这标志着中国民生时代的来临，为今后的财政工作指明了方向。 一、 “十七大”以来民政财政支出情况 民生财政就是用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政。党的“十七大”报告提出“民生财政支出随着我国 GDP 和财政支出的增加而增长” 。 2从我国财政支出和增长率来看，2007 年财政支出 49781.35 亿元，2012 年财政支出 125712.45 亿元，平均增长率 20.88%，6 年期间增长了
3、3 倍（见表 1） 。民生财政从 2007 年开始，占财政支出比例由 32.80%上升到 36%。总体来看，在我国财政支出总量增长，增长率下降的背景下，民生财政各项支出基本保持稳定上升趋势。 表 1 20072012 年民生财政支出情况（%，亿元） 年份 支出总量 支出增长率 教育支出 科学技术 社会保障 医疗卫生 2007 49781.35 23.2 7122.32 1783.04 5447.16 1989.96 2008 62592.66 25.7 9010.21 2129.21 6804.29 2757.04 2009 76299.93 21.9 10437.54 2744.52 760
4、6.68 3994.19 2010 89874.16 17.8 12550.02 3250.18 9130.62 4804.18 2011 109247.79 21.6 16497.33 3828.02 11109.4 6429.51 2012 125712.45 15.1 21165.36 4429.18 12542.21 7199.28 资料来源：中国财政年鉴（2012） 第一，医疗卫生经费整体上升幅度较大，从 2007 年 1989.96 亿元到2012 年 7199.28 亿元，年平均增长率 29.90%，约占财政总支出的 0.5%。相对于财政支出增长率下降的幅度，医疗卫生经费依旧在上
5、升，并且在各项民生财政支出中边际增长率最高，说明政府对医疗卫生的重视在加大。但是医疗卫生支出总量较低，尽是教育支出的三分之一，占财政总支出的比例是教育支出占比的三十分之一。 第二，科学技术经费支出的占比总体呈上升的趋势，年平均增长率320.04%，边际增长率自 2009 年下降以后趋于平稳。一般情况下科学技术经费从属于教育经费之中，之所以单列出来，是因为科学技术在当今社会和经济中作用越来越重要，其战略意义不言而喻，2007 年科学技术经费占总财政支出的 3.5%。2012 年科学技术经费占总财政支出的 3.4%，6年期间随着财政支出同步增长，政策和财政支出却没有着重的倾向。 第三，社会保障是指
6、国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。2007 年 5447.16 亿元，到 2012 年的 12542.21 亿元始终保持平稳增长态势，占财政总支出的 10.3%，仅次于教育支出，年平均增长率 18.26%，是四项支出中增长率最低的。 第四，教育经费包括教育事业费（即各级各类的学校的人员经费和公用经费）和教育基本建投资（建筑校舍和购置大型教学设备的费用）等。在中国，教育经费主要是指国家用于发展各级教育事业的费用。教育经费在民生财政支出中所占比例最大，规模也是最大，年平均增长率24.46%，占财政总支出 14.
7、7%，占其他民生财政支出的 77%，民生财政主要体现在教育上。 二、民生财政支出结构的国际比较和分析 根据以上分析，我们利用 6 年中的部分数据同其他发展中国家和发达国家进行对比得出相关结论。依照国际经验，对我国 2022 年的财政支出结构进行简单预测，主要包括医疗卫生、科学技术、社会保障、教育的比较和分析。 第一，医疗卫生支出的比较和分析。 4我国医疗卫生支出近几年一直保持增长的势头，但从世界水平和广大发展中国家的发展水平来看我国还处于中后等水平。2010 年发达国家医疗支出占 GNP 的比重为 11.2%，约是我国水平的 3 倍。我国低于低收入国家 0.8 个百分点，低于巴西、南非、俄罗斯
8、等国家，有待进一步加强医疗卫生投入。 图 1 2010 年各国医疗支出占国内生产总值的比重 资料来源：世界银行 WDI 数据库 同时，我国人口众多，再加上城乡医疗人口差异性较大，所以人均医疗支出较小，我国人均医疗支出为 108.5 美元，低于中等国家水平47.3 美元，是发达国家水平的四十分之一，同巴西、巴基斯坦、俄罗斯等人口大国相比我国也处于落后的水平。加大对医疗卫生的投入和构建科学的医疗保险制度势在必行，到 2022 年医疗卫生支出占财政支出的比重应提高到 5.2%8.3% 第二，科学技术支出的比较和分析。 2012 年，国家财政科学技术支出为 4429.18 亿元，比 2007 年增加2
9、646.12 亿元，增长 142%，占当年国家财政支出的比重为 3.52%，占我国GDP 总量仅为 0.85%。大多数发达国家的科研经费通常占到国家 GDP 的1.5%到 3%，瑞典是发达国家中这一比例超过 4%的唯一国家。而我国是发展中的国家，出于经济转型的重要战略时期，更应加大投入。我们认为到 2022 年科学技术支出占财政支出的比重应提高到 1.6%2%。 第三，社会保障支出的比较和分析。 2010 年，我国社会保障支出仅占财政支出的 10.15%，远低于发达国5家 30%至 50%的比例。社会保障支出仅占 GDP 总量的 2.4%，远远低于美国（16.8%） 、法国（33.8%） 、丹
10、麦（33.3%） 、荷兰（32.1%） 、德国（30.7%） 、芬兰（30.6%） 、巴西（11.7%） 、乌克兰（15.4%）和乌拉圭（15%） 。我国城乡社保体系的完善，尤其是农村社会保障的建立和成熟，势必这会使保障经费支出增加，中国未来人口老化的速度很快，到 2022年中国 65 岁以上的老人占总人口的比例将达到 12.3%。我们认为到 2022年，中国社会保障支出占财政支出的比重应提高到 20%25%。 第四，教育经费支出比较和分析。 中国目前正处在经济起飞阶段，要赶上发达国家政府必须不断加大对教育的投入力度。2009 年我国公共教育支出占 GDP 比重在诸多发展中国家中排在前列，低于
11、南非和巴西（见图 2） 。公共教育经费支出数据能表明在教育科研上的投入力度，2009 年我国公共教育经费支出占国内生产总值比重 5.1%，高于发达国家 0.1%。2012 年教育支出突破 2 万亿元，实现了占 GDP 总值 4%以上的目标。如果 2022 年财政支出占 GDP 的比重提高到 2731%，则教育经费支出应占 GDP 比重的 5%6%。 ，占财政支出的16%18%。 图 2 2009 年公共教育经费支出占国内生产总值比重 资料来源：世界银行 WDI 数据库 三、民生财政支出结构调整与优化的思考 本文认为应建立起以加大向民生领域的财政增量支持为主，以提高居民收入、产业结构优化、税制结
12、构调整、控制“三公”经费等手段为辅的优化体系。 6调节财政支出结构有两个途径：一是对存量调整，即对各项支出进行有保有压的调整；二是对增量调整，即在不改变存量支出结构而基础上，利用未来的财政收入的增量部分和加大某项支出融资的力度。存量的调整会触及一些部门或单位的既得利益，不易实施，所以各国政府多选择增量调整的办法，我国财政支出结构优化也主要通过增量调整来完成，如 2012 年天津市财政支出为 1753.3 亿元，其中财政资金用于民生领域的占全部财政支出 70%以上。 除了确定在增量上保证向民生领域的倾斜以外，我们还应做到：一是提高城乡居民收入，促进居民消费。优化国民收入分配格局，增加财政补助的规
13、模，提高城乡低收入群体的基本收入。二是调整完善税收政策。继续改革和完善税务，清理行政事业性收费和规范政府性基金，推行增值税和营改增的改革，完善消费税制度，实施个人所得税制度改革，大力推进资源税改革和社保费改税。三是中央财政应加大对地方的税收返还和一般性转移支付，在地方人大的监督下，确保大部分都用于改善民生。四是健全财政转移支付制度，提高转移支付资金的使用效率；要完善省以下财政体制，做好健全基本保障机制的相关工作。五是各级政府应大力压缩一般性和消耗性支出，公开和控制“三公”经费，严格遵从财政预算，尽快将预算外收支纳入到预算体系中来。 增加民生财政支出，不但可以直接提高人民生活水平，还可以促进和保障居民消费，获得由扩大内需和增加消费带来的经济增长，最终实现社会效益和经济效益共同发展。 （作者单位：河北大学管理学院）
