1、1摊丁入地：设计与实践雍正九年（1731 年）三月十六日，湖北钟祥何家集。 乡民闹事，抗拒纳粮。官府派兵弹压，迅速平定。朝廷将其定性为士绅聚众抗粮的民变。可新任湖北巡抚王士俊不以为然，在他看来，导致民变的重要原因，恰是雍正帝引以为豪的一项改革摊丁入地。这究竟是怎么回事呢？ 新“祖训”推动人头税变局 在中国古代的农业税体系里，并行不悖地存在两类税种：土地税和人头税。前者按照地亩计征，后者则针对成年男子征收，又称为“丁税” 。土地和劳动力，作为农业社会的两大生产要素，通过这两类税种被官府控制。 清代初年，长年战乱导致人丁大量逃亡或参军，使官府控制的纳税人丁数量锐减。在朝廷力保人头税总额只增不减的情
2、况下，人丁减少就意味着人均税负增加。穷人既交不起人头税，又承受不了旷日持久的劳役，只好纷纷逃亡；该他们承担的赋役，则被加在了没逃亡的人丁身上。这样一来，只会加重这些人的负担，催生新一批逃亡者。由于人头税征收困难，一些地方财政吃紧，连发薪水都困难。如此恶性循环，社会矛盾日趋尖锐，朝廷对青壮劳动力的实际控制力显著衰退。 康熙年间，中国经济缓慢恢复，人均耕地逐年增加，意味着土地税增幅大于人头税增幅。为促使人丁安心生产，确保土地税稳定增长，康2熙帝决心推动清代首轮人头税改革。 康熙五十一年（1712 年） ，康熙帝宣布，以康熙五十年的人丁数征收人头税，以后“滋生人丁永不加赋” 。康熙五十年（1711
3、年） ，全国共有2400 多万人丁，人头税总额 335 万两。此后百年间，这一总额被固定下来。 “滋生人丁永不加赋”就成了朝廷的新祖训，不容更改。 随着垦田面积扩大和财政收入增长，人头税占比日趋缩小；总税负的固定，使人均税负随人丁增长而减小，人丁逃亡不再必要，许多人回到家乡，继续种地；“永不加赋”的提法，使新生人口不再缴纳人头税，形同一项鼓励生育的人口政策。 然而，这仅仅是第一步。 着眼均贫富的顶层设计 “滋生人丁永不加赋”并不意味着人头税的消亡。人丁编审统计依旧混乱，富户串通官府转嫁税负的现象依旧存在。由于缺少有效抓手和参照，人头税的征收依旧困难重重。对于这些弊端，许多大臣都已察觉，不约而同
4、地将改革的着力点放在了土地上。土地是固定资产，带不走，跑不掉，以此作为征税依据最为简便。 康熙末年，御史董之燧就提议将人头税总额平摊到田亩中，按亩征收，得到了部分采纳。于是，在户部默许下，广东和四川分别试点“以粮载丁”和“丁银分摊” 。前者是在征收土地税的同时一并征收人头税，减少征税次数和成本；后者是将人头税按照田亩分摊，都收到了积极成效。受此启发，浙江、河南一些州县也采取“均丁于地” 、 “丁随地派”的尝试。 3虽然只是试点，但反对之声仍不绝于耳。有大臣指出，各地的亩产量或纳税额差异巨大，无论是把人头税摊入田亩，还是把人头税摊进土地税，都做不到公平合理。如果将人头税强行并入土地税，会使一些官
5、员误以为人头税已废，从而单设人头税项目，形成重复征税和实际意义的“加赋” ，加重百姓负担。 这场争论使康熙帝迟迟下不了启动第二轮人头税改革的决心。事情拖到了雍正年间，锐意改革的雍正帝必须面对这个棘手的难题。 雍正元年（1723 年）七月，直隶总督李维钧奏请本省实施“摊丁入地” 。雍正帝将此议下发臣工讨论，虽然户部同意，但九卿、詹事、科道等官员认为，各地的土地好坏不同，亩产量各异，人头税按亩均摊，有失公平。 针对大家的疑虑，李维钧提出，准备把地亩分为上中下三等，人头税按地亩等级分别摊入，好地多摊，差地少摊，确保公平。 雍正帝对这一提议大为赞赏，特批直隶于次年开始实施“摊丁入地” 。为了证明自己不
6、会中途变卦，让李维钧安心施政，雍正帝还特地要他“蓦直做去，坦然勿虑” 。 有了直隶作榜样，山东、河南、云南、浙江等省也先后启动“摊丁入地”改革。到雍正九年，全国大部分省区均已实现“摊丁入地” 。至此，这场前朝悬而未决的争论，在雍正初年画上了句号。 雍正朝的“摊丁入地”改革，其顶层设计究竟是什么样的呢？ 在雍正的宏观设计中，大的原则是以州县为单位，按照康熙五十年（1711 年）该州县的人头税总额作为应征数，平均摊入当地田亩中，随4土地税一并征收。具体而言，则有两种做法： 第一种做法，是将人头税银平摊到土地税银里，由纳税人一并缴纳。比如直隶各州县，每缴纳 1 两土地税银，摊入人头税 2 钱 7 厘
7、。这一做法着眼于土地税，以前缴纳的土地税越多，摊入的人头税也越多。 第二种做法，是把人头税平摊到田亩中，按亩收税。比如安徽霍邱县，每亩土地在缴纳原有的土地税外，还要缴纳摊入的 9 厘多人头税银。这一做法着眼于田亩本身，拥有土地越多，摊入的人头税也越多。 两种做法是有区别的。田亩有好坏之分，无论是细分等级，还是按等摊税，操作都比较复杂；而将人头税银摊入土地税银里，则操作相对简便。故而，多数省份采用的是第一种办法。所以， “摊丁入地”中的“地” ，在多数省份指的是“土地税” ，而非“地亩” 。历史教材上统称的“摊丁入亩”表述不准，有失偏颇。 土地是农业社会财富的主要载体， “摊丁入地”无论以哪种形
8、式实现，都做到了按照财产多少征税的原则。这实际上是典型的“均贫富” ，在一定程度改变了税负不均的局面。雍正帝承认：“丁银摊入地亩一事，于穷民有益，而于绅衿富户不便。 ” 无疑， “摊丁入地”确保了人头税收入的稳定，赢得了低收入农民的支持，虽说不少富户颇有微词，但也无可奈何。然而，就在湖北钟祥，摊丁入地不但遭到富户反对，而且连穷人也不满意。这又是怎么回事呢？“通省均摊”背后的“分摊不公” 湖北巡抚王士俊在写给雍正帝的奏折里，把钟祥民变归因于“摊丁5入地”的“摊”上。在“摊丁入地”的实际操作中，不少省份采取“通省均摊”的方式。钟祥县土地广袤，人丁较少，过去应纳的土地税多，人头税少，只有 2400
9、多两银子。通过“通省均摊” ，钟祥县被摊入了3500 多两人头税，远超从前。 “无怪钟（祥）民（众）抵死不完（税） ，以致激成民变，总由从前经理错误，以至于此” 。 既是“经理错误”，就要设法纠正。王士俊的建议是，纠正人头税摊征方式，由“通省均摊”改为各州县自行均摊。如果这一建议得到朝廷认可，那就意味着湖北此前执行的“通省均摊”做法有误。全省大多数高官不但政绩全无，而且要背黑锅。 湖广总督迈柱、湖北按察使唐继祖连忙上书辩白，说人头税过重只是“奸民”闹事的借口，民变的关键在于“围攻县衙” ，故而应当严惩聚众闹事的“奸党” 。至于钟祥等县人头税超额征收的问题，迈柱的解决方案是，随着当地开垦荒地的逐
10、渐增多，原有土地上分摊的人头税会越来越少，直至多收的人头税被全部抵消。 对于迈柱的方案，王士俊不以为然。在他看来，这只是一厢情愿和未来憧憬，并非治本之策，无助于解决眼前困难。他还强调，摊丁入地实施以来，许多州县欠缴税赋，当地百姓“人人含怨” ，不能不引起高度重视。 经过一番唇枪舌剑，清廷的最终判决肯定了迈柱的方案，但也提出对钟祥等县减免欠缴税赋。这样看来，迈柱赢了，王士俊也不算完败。可是，迈柱不肯善罢甘休，奏请朝廷不必宽免钟祥等地赋税。他的理由是：“通省均摊”在湖北行之有效，大多数州县都能按时完税，只是钟6祥等地或“俗弊民顽” ，或“地处低洼，从前收成歉薄” ，才致完税困难，有所拖欠。 迈柱在
11、湖北为官多年，一手策划并推行了“摊丁入地”改革，自以为政绩卓著。他要维护这点颜面，不容任何不同意见。这种为一己之私而不顾民生民意的做法，给百姓生活带来了不良影响。 督抚二人既已交恶，当然也就不便共事。不久，王士俊改任河南巡抚，而湖北继续维持人头税“通省均摊”的做法。事实正如王士俊当年所料，新开垦的荒地数量有限，根本不足以抵消“通省均摊”带来的人头税增量，百姓不堪重负，饱受其苦。 雍正十三年（1735 年） ，迈柱离任回京，事情终于出现了转机。次年，刚刚继位的乾隆帝宣布，将湖北部分州县因“通省均摊”而增加的人头税悉数豁免。不久，乾隆又传旨废除了“通省均摊”的做法，将人头税的摊征自主权交还给各个州
12、县。 湖北的“摊丁入地”一波三折，反映了经过充分顶层设计的改革，在基层实践中是如何走样的。不顾各地实际情况，采取教条式的一刀切做法，将改革的好经念歪，把原本支持改革的民众推向了对立面，使改革成果大打折扣。这个教训发人深省。 放眼整体， “摊丁入地”是中国历史上推动赋役均衡化的一次较为成功的改革。人头税虽然形式上犹存，但通过收税途径的改变，业已名存实亡。 摊丁入地之后，土地税和人头税合二为一，称为“地丁银” ，征收效率和计税的公平性、科学性大幅提升，构成了清廷财政收入的主体，奠7定了康乾盛世的财经基础。人口隐匿变得不再必要，客观上促进了人口增长和人口统计越来越接近真实，到乾隆六年（1741 年） ，清朝人口的官方统计数字首次突破 1 亿。到 18 世纪末，人口突破 3 亿，奠定了今天中国的人口规模。在农业社会，户籍人口的增长为国家提供了充足兵源和劳动力储备，奠定了持续数百年的人口红利基础。 进入 20 世纪，地丁银逐渐演变为农业税，继续承担着国家重要税种的责任。随着第二、第三产业的不断发展，农业税在全国税收中的比重逐渐减小。在结构性减税和推进“三农”问题解决的历史进程中，农业税的历史使命逐渐走向终点。 2006 年 1 月 1 日，农业税全面取消。 （作者为中国人民大学清史研究所博士）
