1、1我国地方政府执行力缺失的成因分析摘 要 政府执行力是政府把政策目标变成现实的重要载体和保证，同时也是维系政府机构生存和发展的决定性力量。当前，由于各种原因使得地方政府执行力弱化的问题日益严重，导致了诸多公共政策的总体效应的减损，削弱了中央政府权威，损害了政府公信力。因此，通过对成因的分析寻求提升地方政府执行力是十分必要的。 关键词 地方政府 执行力 缺失成因 中图分类号：D625 文献标识码：A 政府执行力是政府把政策目标变成现实的重要载体和保证，同时也是维系政府机构生存和发展的决定性力量。近年来，由于地方政府执行力弱化的问题导致了诸多公共政策的总体效应的减损，削弱了中央政府权威，损害了政府
2、公信力。究其成因，主要是由于地方政府地方保护主义严重、执行机制不完善、执行主体能力不足、执行方式单调、执行文化缺失等因素所致。 一、地方保护主义严重 所谓地方保护主义，是指政权的地方机构及其成员，以违背中央/国家的政策/法规的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向。?土豆理论认为：现在的一些地方政府，看起来是一个地方政府，实际里面是一个一个的“土豆” 。每个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起。?当前我国正处2在社会转型时期，许多地方政府都不同程度地存在着 GDP 拜物教，政府工作的中心往往主要围绕地方经济发展。由于中央政府从宏观层面、全
3、局角度制定政策，某些政策的实施一定程度上会导致地方经济发展受到影响，地方政府往往采取部分化解中央政府的相应约束。在这样的背景下，如果国家立法对地方保护主义缺乏有效的制约，对地方政府的评价制度仍然主要停留在以经济指标衡量政绩的阶段，而监督机制又存在漏洞，中央政府的许多惠民政策往往难以得到有效贯彻和执行。以环境治理问题为例，尽管中央政府对于某些高污染行业制定了严格的准入和生产标准，但是地方政府担心如果严格实施国家相关标准企业外移不但会引起税源流失与财政危机，而且会引发一些相当棘手的社会问题，如治安问题、失业、社会救济等一系列问题。因此，地方政府对一些污染大户基本上采取了放任政策，致使环境污染问题日
4、益严重。地方保护主义的存在严重地破坏了我国公共政策的执行，导致政府执行力不足的问题在我国许多地区普遍性地存在。 二、执行主体素质不高 在地方政府执行力构成体系当中，执行主体的素质高低，往往直接影响到地方政府执行力其它构成要素的高效运作。可以说，执行主体是地方政府执行力体系中最活跃的因素。实践中政府执行所存在的诸多问题一定程度上都与当前我国地方政府行政人员素质不高相关。实践中，往往会出现这样的情况，一些基层公务人员由于素质不高，缺乏必要的认知能力、知识能力、党性修养、领悟能力、执行能力，导致对于某些政策的精神实质不能正确理解、把握，在政策执行过程中对上级政策无3意中歪曲理解，断章取义、教条执行、
5、低效执行，严重影响了政策的有效实施，损害了目标对象的利益，损害了地方政府的权威性和公信力。 三、执行方式的单调机械 执行过程需要运用一定的手段、工具、方式，如果从价值层面上来区分执行的手段，那么可以分为行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段、市场手段、社会手段。如果从技术层面来区分可以把执行手段区分为纸质手段和电子手段等。地方政府的实际执行过程中，所选用的执行手段应当在整体上与执行需要相匹配，但是有时在实际运用中容易出现类型偏差和技术落后，这就在一定程度上弱化了政府的执行力。类型偏差是指类型选择的偏差性。不同历史时期、不同政治经济条件会催生不同类型的执行手段，这些执行手段也只在特定条件下才
6、能发挥作用。地方政府在实际的政策执行中，容易困于计划经济余留的思维惯性、所以更倾向于选择带有压力性、强制性的自上而下的垂直政治执行手段，实际上，法律、经济、思想、市场、社会等较为柔和的执行手段更能顺应时代潮流、减少执行抵制、为良好的执行提供方便。这些柔性执行手段虽然能推进政策有效执行，但是却较少使用，不被重视。实际上，由于政策执行的官僚作风严重，导致政府的执行力弱化。技术落后指的是技术选择的落后性。技术选择上由于客观条件限制，偏向于采取邮件沟通，纸质文件，人力传输等等，而较少应用高速有效的电子政务，这就导致了执行成本高而效率低，从而弱化了地方地方政府的执行力。 四、监督考核机制不健全 执行主体
7、可因监督考核机制的不健全而失去自我修正的机会，这也4是导致地方政府执行力低下的主要原因。现行的执行监督机制种类繁多，分为党内监督、权力机关监督、司法监督、复议监督及行政审计监督和行政监察监督等，这些监督的性质决定了它们大多是事后监督，所以对执行主体的监控最多不过是亡羊补牢，而在执行过程中对真正浮出的问题就无法做出及时反映，更难得到有效的反馈。因此，我国地方政府政策执行常有多布置、少落实的现象。归结其主要原因：首先是行政监督不到位。我国的行政监控体制问题很多，较为突出的是上级监督信息失灵、同级监督缺乏制约、下级监督软弱等问题。日常监督和专项监督也较难达到有机的结合，这就使监督环节产生了空档，导致
8、了监督的不到位，从而就使行政机关不能有效地防止其执行人员的不适当行为。其次，司法监督受干扰。行政案件越来越表现出受理难、审判难、执行难的现象，又难以避免非法干预的不良影响。有些行政机关为了维护本部门形象，倾向于强调审判机关对本地本部门的行政执法的支持。而行政领导为了不影响政绩，采取各种手段强干预，种种此类都影响了司法监督的有效性。最后就是社会监督的缺失。社会监督对基层执法工作的重要作用不言而喻，但由于沟通渠道不畅、相关部门不愿受理等直接影响了社会监督的积极性，使社会监督缺乏实质效度。 五、缺失有效的责任追究制度 地方政府领导不精于工作，反而大搞形式主义，看重政绩工程，对上级阳奉阴违，带来恶劣影
9、响，不仅没有被追究责任，反而被提拔和重用。有的地方政府领导在执行过程中滥用权力，甚至造成了较大的执行失误，使地方经济蒙受了较大的损失，不仅没有被追究，反而被调往其5他地方政府发展，换个地方继续做官。这样就助长了执行过程中的不良风气和现象。法国著名政治思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 ”?缺乏责任追究制度和制约，导致一些行政执行人员在执行活动中胡作非为，大为损害了执行效果和政府形象。 六、缺乏行政文化的隐性推动 “行政文化”的定义是在社会文化的基础上，通过行政机关及其行政工作人员的各种行政活动所形成的一种精神文化形态，是政府部门及其
10、行政人员应共同具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则和行为规范的总称，是关于一切公共行政活动的行政意识观、行政价值观和行政心理倾向等的总和。行政文化对一个行政组织的影响作用是不可小窥的。行政文化直接或间接地制约着行政组织的结构、内部运作、决策程序以及行政人员的态度、行为、作风等。并且直接影响作为构成执行力最重要的因素的执行主体。行政文化通过改变执行主体行为来提高政府执行力，在执行过程中的力度、效度、刚度等都可以因行政文化改变。政府部门和执行主体应当有一个共同的以保证政府执行力为目标的文化价值取向，否则就会容易产生执行力的缺失现象。没有一个保证执行力
11、的行政文化的话，行政主体就容易缺乏主动强化政府执行力的意识。形成主动强化政府执行力意识是十分重要的，拥有此种意识的行政主体会不畏艰难，就算面对的是资源稀缺或执行环境恶劣的条件，执行主体也会发挥主观能动性，思考各种有效方法，积极解决困难，促进行政目标的执行，最终实现行政目标。6这也反映了行政文化对政府执行力的隐性推动。 （作者：白城师范学院，现职称：副教授，学历：本科，研究方向：经济管理） 注释： 兰乾威.公共行政学M.上海：复旦大学出版社，2000 年版.第 75 页. 陈尤文、黄学贤、赵志敏.中国行政文化M.北京：国际文化出版公司，2004 年版.第 45 页. 法孟德斯鸠.论法的精神M.北京：商务印书馆，1982 年版.第 42页.
