1、国内 PPP 项目管理模式风险分析摘要：目前，我国经济发展进入新常态，以政府投资为主要来源的公共项目无法满足经济发展需求，寻求新的投资点势在必行。PPP 模式作为一项全新的管理模式，不仅能够有效缓解政府财政压力，还能够以合理的方式获取收益。但受到诸多因素的影响，PPP 模式尚不完善和成熟，存在很多问题，如缺少科学指导、政策支持薄弱等，为了促进 PPP 模式优势充分发挥，加强对其风险控制的研究非常必要。文章对从 PPP 项目管理模式内涵及特点入手，分析当前 PPP 项目管理模式实施面临的风险和不足，并提出风险应对方法及相关措施，旨在为该模式的有效实施提供支持。 受计划经济的影响，在基础设施领域中
2、多以 BOT 项目管理模式为主。但该模式在实施中过于依赖地方政府，存在单个、分散等弊端，无法顺利达到预期目标。PPP模式的出现，将各主题优势整合到一起，取长补短，从根本上解决了传统模式的不足。现阶段 PPP 模式尚处于摸索阶段，缺少科学、实质层面上的支持，很多项目依旧掌握在地方政府，导致 PPP 模式实施效果存在极大的差别，因此加大对 PPP 项目管理模式风险及其相关防范措施的研究具有现实意义。 1PPP 模式概述 关于 PPP 项目管理模式，从广义层面来说，是指采用设计、建造、运营和维护等融资模式的总称。各类模式差别在于不同实施模式下项目所有权、经营权。而狭义层面，是各类特许经营方式的转变，
3、政府直接参与项目中，且与私企建立合作关系。在实践中，该模式具有显著特征。第一，风险分担。PPP 模式风险与收益成正比，收益越高，意味着风险越大；反之，则越小。第二，利益共享。PPP 项目是政府部门与私人企业之间的利益共享，更加侧重于社会效益。第三，伙伴关系。作为主要特征，参与项目的所有主体都具有共同的目标，由此，必然会产生伙伴关系。 2 国内 PPP 项目管理模式风险分析 近年来，城市化进程不断加快，经济迅速发展，基础设施供给不足日益突出，在很大程度上阻碍了经济进一步发展，单纯依靠政府力量远远不够。基于此，公共事业市场化趋势势在必行，国内各城市均出现了 PPP 项目1。经过多年发展，很多项目产
4、生的问题逐渐暴露出来，埋下诸多风险。 2.1 公共管理风险 （1）缺少完善法律体系。相比较来看，PPP 模式能够在国外良好运行，关键在于具有完善的法制环境予以保障。但在国内，PPP 模式缺少法律层面的支撑，项目在执行中，按照特许经营法等法律制度开展各项活动，现行制度不够完善，无法为项目设计、融资及维护等不同阶段实践活动予以规范和监督。（2）契约精神薄弱。PPP 项目管理全过程均在合约下开展，契约精神贯穿于整个项目周期。但政府部门处以主导、权威地位，契约精神薄弱2。地方政府面临着巨大压力、信用环境差等情况，极易出现推诿情况，直接损害相关主体合法权益，更是阻碍了 PPP 项目管理模式的实施。（3）
5、公共利益受损。由于一些政府官员缺少专业知识、技能的支持，在实践中会出现决策失误、估价过低等情况，造成国有资产流失。特别是我国正处于市场经济转型阶段，公私合作时，部分官员会中饱私囊，导致公共利益受损。且政府更加关注自身财政压力等，责任落实不到位，出现角色的缺位、错位，侵蚀公共利益。（4）监管不到位。当前，市场准入要求低，项目之间竞争混乱、服务水平参差不齐。政府监管不到位，出现乱收费、高收费等现象。同时，与其他项目不同，公共服务领域涉及主体较多，如若政府监督不够，经济活动成本人为增加，加上各层级分工不明确，在很大程度上增加了社会资本投资风险。可见公共社会方面的风险主要体现在法律、政府监管及职责划分
6、等落实不到位。 2.2 社会资本风险 （1）缺乏法律保障。关于 PPP 模式，我国尚未制定清晰的法律条文，导致股权转让、特许经营管理条例之间的矛盾愈发突出。同时，法律与政策之间一致性问题尚待解决，影响社会资本有效参与到模式实施中，如针对招标法而言，现有招标法建立在工程采购特点之上，严禁对标书的条款等内容作出修改，且禁止评标后再出现谈判、协商，缺乏灵活性，导致 PPP 结构优势难以得到充分发挥。（2）政府违约风险。公共服务项目具有规模大、周期长等特点，企业绝大部分投资资金源于政府，在此过程中，如若出现违约，企业便无法支持陷入困境3。加之我国长期以来的官本位思想，政府过渡干涉，致使 PPP 项目管
7、理模式中的社会资本无法发挥最大优势，处于劣势。这种方式严重脱离了市场发展规律，较易出现决策失误等情况，项目无法顺利实施。（3）审批程序繁琐。当前，PPP 项目立项需要经历繁琐、复杂的审批过程，牵涉层次、部门较多。整个过程面临诸多不确定，影响审批程序有效办理。部门不同，对项目的审批要求也随之发生改变，社会资本要想注入项目消耗大量时间、成本，无法到达预期的目标。 3PPP 项目管理模式风险防范措施 对于 PPP 模式面临的上述风险，加强对风险的防范和控制，成为该模式积极作用发挥的关键，具体可以从风险应对方法与相关措施入手。 3.1 风险应对方法 （1）利用风险。风险具有不确定性特点，其中包括利弊两
8、方面，代表了风险带来的后果也存在损失或者非损失。故运用风险中的积极因素，能够为项目带来良好的收益。值得注意的是，运用风险不可盲目，在利用前要充分对风险因素予以系统地分析，以判断其利用价值，根据此确定采用哪种方式利用风险。（2）回避风险。回避方法的选择主要是针对较大风险因素，缺少合适策略应对的情况采取的策略。在使用时，该方法对项目管理者要求较高，需要从宏观上把握风险因素、后果等。并非所有风险都可回避，该方法适用于项目风险发生概率大、或者成本低的情况，通过对风险的回避来降低项目的损失。（3）转移风险。转移方法是通过合同、协议方式，在风险发生后，将损失转移给第三方。如通过合同、证券及保险等方式进行转
9、移。（4）分散风险。在实践中，通过增加风险承担的单位数量，以减少风险量。由于在项目实施中，不同利益主体关注的目标有所差别，面临的风险也就不同。故一旦发生风险，多方主体相互协调和沟通，共同应对风险，从而避免对项目产生负面影响。除了上述风险应对方法，还可以采用缓解和自留方式，前者是将风险发生可能性降至可接受程度，也不失是一种有效的方式；后者是不采取其他措施而承担风险的方法。 3.2 相关措施 （1）强化契约精神。建立完善的契约制度，明确相关主体权责，通过制定相应程度的违约惩罚，以此来强化主体的责任感，确保各项工作能够落实到位。同时，将政府部门违约情况纳入到考核中，将契约精神渗透到主体思想中。政府部
10、门定期将 PPP 项目进展进度公开，引导公众对项目开展进程予以监督，及时发现问题，降低并规避风险。（2）完善法律法规。PPP 模式有效运作需要完善的法律条文、政策给予支持，且能够更好地接轨国际。如 PPP 投融资管理法，能够保障政府权力，增加投资方信心。同时，在法律中需要明确适用范围、设立程序及风险分担等内容，为该项模式的有效实施奠定坚实的法律基础。（3）精简审批程序。基于我国特殊国情的影响，PPP 模式离不开政府的大力支持和推动，其中政府角色转化、简化非常关键。政府要结合实际情况和 PPP 模式特点，对投融资体制进行改革，更好地发挥监督和指导作用。政府运用政策吸引社会资金参与公共项目，形成利
11、益共享与风险共担模式。政府角色逐步转变，真正意义上成为 PPP 项目的促进和组织者。但标准成粗建立后，公司合作项目会按照程序办事，最大限度上避免风险的发生。（4）重视政策支持。现有经济环境下，融资等方面都需要引进社会资本。为了高效引入社会资本，政府要加大对社会资本的支持力度，如调整银行信贷评价体系，将私营、国有企业置于平等位置之上，对参与 PPP 项目企业，要适当给予贴息、担保等措施，鼓励企业。同时，面对同等条件，地方政府要优先选择社会资本，政府在征地、税收方面也要给予更多关注。通过对资金的合理分配，撬动大规模社会资本，促使其创造更大的效益，从而推动 PPP 项目管理模式可持续发展。（5）制定
12、风险分担机制。国外发达国家经验表明，PPP 项目管理核心在于风险分担机制。就投资方来说，最关心的是如何规避风险，因此只有具备合理的风险分散机制，才能够吸引足够的资金参与基础设施建设。结合 PPP 模式特点，总结实践中的风险，制定风险对照表，强化风险识别能力。与其他资本不同，社会资本具有经营管理能力，需要承担运营风险，而那些不可抗力风险，应交由政府、社会资本共同来承担。（6）创新融资平台。融资难是 PPP 项目管理模式实施的重要障碍，政府要树立创新思想，重新打造融资平台，联合各级融资渠道，引导非财政资金，以此来优化资金结构。如引入互联网金融模式，将项目设计为互联网金融产品，发挥项目过程中规范透明
13、等优势。通过这种方式，不但能够解决融资难问题，还能够防控网贷风险，多方受益。除此之外，PPP 项目耗时长、且复杂，政府要设置专门的部门，培养专业人才负责 PPP 项目设计、开发等工作，能够及时发现项目风险，并提高资金利用率。在具体工作中，还要运用大数据优势对项目进行全程化、网络化监管。人才的培养必不可少，要采用相关专业知识、实际案例等方式对人员进行培训，强化人员专业能力，打造一支既懂得金融、财务及法律等知识，还具备招标、谈判等能力的复合型人才队伍。 4 结论 综上所述，PPP 项目管理模式在我国刚刚起步，在实施过程中存在很多不确定性，这些风险直接阻碍项目实施和发展。为了确保 PPP 模式顺利发展，要加大对风险的应对和防范，采用回避、利用及分散等方式对不同程度的风险进行针对性处理，确保风险对项目的影响最小。同时，政府还要完善相关法律制度，为 PPP 模式提供政策支持，重视人才培养，设置专门机构，从而逐步消除风险，推动 PPP 模式进一步发展。
