1、中国公办高校权力结构解析摘要:文章在对高校 3 个较典型的模式,即以学术权力为主、以行政权力为主、行政权力和学术权力均衡的权力结构模式的基本特征进行比较的基础上,对我国公办高校中存在的政治权力、行政权力、学术权力、监督权力和其他利益群体权力的运行、相互作用和存在的问题进行了分析。 关键词:公办高校;权力结构;政治权力;行政权力;学术权力 Abstract：Based on checking the essential feature of three typical power patterns in the colleges and universities, namely the acad
2、emic power primarily, the administrative power primarily, the administrative power and the academic power balanced structure pattern. The author believed that it has been politics power, administrative power, academic power, supervision power and other interest group power in the Chinese-run college
3、s and universities, and analysis its operating condition, Interaction, and existence question. Key words：Chinese-run colleges and universities; Power Structure; Politics power; Administrative power; Academic power “权力是政治学的核心”,是构成各种组织、机构或团体的最基本的成分和要素。高校的管理体制,就其本质而言,体现为权力在管理的各阶层和高校内各个不同利益群体间的分配,以及它们相互
4、间的权力作用关系。这种分配的模式和作用关系,即构成权力结构。本文从这一角度展开,采用比较研究的方法,尝试着对我国公办高校权力结构的现状和存在的问题进行理论上的分析和探讨。 1 高校权力结构的典型模式分析 从权力的性质分析,人们通常认为,高校的权力主要包括两种类型,即行政权力和学术权力。由于世界各国在大学传统、政治体制以及社会文化等方面存在着差异,二者在高校权力结构中的地位与作用也有所不同,其中以下 3 种权力结构模式较有代表性: 1.1 以行政权力为主的权力结构 美国的一些特大型大学属于这一类型。与美国的社会特点相呼应,美国高校的管理体制呈现出丰富多样的特征,但其中一些特大型的大学如加州大学,
5、则在权力结构上体现出严格的科层等级管理的共同点。从联合大学、大学、学院到系,层层强化了管理系统中的行政权力,使得管理系统能够高效率地处理大学内部跨度大、头绪多、日益纷繁复杂的事务,同时也能有效地控制和减少由于高等教育市场化给大学运作带来的负面影响,从而使高等教育在增强活力的同时,也切实提高了办学效益和质量。 1.2 以学术权力为主的权力结构 比较典型的是欧洲大陆的德国、法国、意大利等国。政府除了在高等教育发展规划、资源分配等方面进行宏观决策控制之外,还对高校的学科设置、学历认定乃至教师的聘用等进行严格控制。这样,大学的行政权力就在这种政府控制中被大大削弱,而在学部和基层则拥有强大的权力。相对学
6、术权力而言,这些国家大学的行政权力和其他利益群体的权力则相当有限。 1.3 学术权力与行政权力基本均衡的权力结构 英国的传统大学最为典型。这类大学,校务委员会是其形式上的最高权力机构。以筹划经费、制订计划、批准教师任命为主要职责的理事会,和具体负责学部、系学术事务管理,由大学教授组成的评议会,则分别作为行政权力和学术权力的代表机构。这两者之间的工作、利益和权利关系通常由具有“行政首脑”和“学者观点的主要代言人”双重角色的副校长负责协调。 2 中国公办高校的权力结构 我国公办高校的现行权力结构模式,属于行政权力类型,但又有区别于西方大学的自身特点。具体来说,我国公办高校中目前存在以下的法定权力:
7、 2.1 政治权力 高校的政治权力是国家或社会基于整体的发展需要而对高等教育所形成的各种影响力。高等教育中政治权力的存在,在于高等教育与国家及社会的大系统的相互作用影响。这是因为,大学的发展从来都不是纯粹的“象牙塔”,都必然服务于特定国家或社会的政府经济发展需要,成为国家权力组织下的重要构成。高校的政治权力特征,在西方国家也鲜明地存在,高校的发展也必须遵从国家社会或民族的利益要求。美国密西根大学前任校长詹姆斯杜德斯达(James J.Duderstadt)就说:“公立大学运行的环境具有极强的政治性”,美国著名高等教育学家约翰S布鲁贝克(JohnSBrubacher)认为:“高等教育越卷入社会的
8、事务中就越有必要用政治观点来看待它” 。 在我国公办高校中,政治权力集中体现于党委会。我国高等教育法规定,“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制” 。学校党委会是全校的政治核心,“执行中国共产党的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向,领导学校的政治思想工作和德育工作,讨论决定学校内部组织的机构设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成” 。高校实行党委领导下的校长负责制,有利于贯彻执行党的基本路线,坚持社会主义办学方向,培养全面发展的人才,维护学校和社会的稳定和发展。我国曾于建国初期的
9、 1950 年和改革开放初期的 1985 年两次实行校长负责制,结果都是因为弱化了党的领导而出现偏差,危及了高等教育事业的发展,甚至引发了社会危机。 我国高校的政治权力是高校中一种独立存在的权力,决定着高校的基本发展方向,具有全局性、战略性的重要力量,但“党委领导”决不是“政治挂帅”,也不是以政治权力代替行政权力和学术权力。改革开放以来,高校行政权力泛化问题早已得到了人们的重视,其主要原因之一就在于高校的党政不分,其中的政治权力包揽或者融进到了行政权力之中,致使高校的权力结构特征出现扭曲,官僚主义严重。 2.2 行政权力 高校的行政权力是行政组织或行政人员在一定的组织管理系统中按照固定的级别层
10、次和职能划分,对职责范围内的事务性工作进行组织和管理的权力。行政权力的载体是行政机关(构),是一个“科层化”的组织体系,它以效率为行动的追求目标,以严格的等级制度为依托,因此又可称之为“制度化”的权力。行政权力的运作方向只能从上到下伞状放射,形成稳固而有序的上下级隶属关系:上级机关发布命令、实施控制,强制贯彻执行,下级机构只能服从上级指挥安排。 高校行政权力的主体是以校长为最高长官的高校各管理层次中的领导和辅助人员。公办高校的校长是由上级行政主管部门或政府直接任命的,是受政府委托而经营管理学校的代理人。因此校长权力来源于整个国家公共权力体系的分配,校长所行使的权力是一种公共权力的代理权,是公权
11、而非私权。校长是学校的法人代表,与下设的若干副校长一起,掌握全校教学、科研、行政、后勤服务、产业开发等具体事务。在学校以下设系,部分规模较大的学校还存在中间层次学院,但学院与系的主管由校长委任,学院院长和系主任必须对校长负责,构成一个自上而下的权力体系,权力中心明显向上偏移,具有明显的科层制等级管理特点。 我国高校的这种高度集中的校长管理负责体制,有利于学校贯彻政府的意志,提高政策实施的绩效;严格的等级管理,在机构运行良好的条件下,有助于达成上下一致,提高管理的效率。但不足之处也很多,主要表现为:由于权力过于向行政管理偏移,势必削弱了学术权力的发挥,高校学术人员特别是教授在决策中的权威作用受到
12、忽视;权力过于向上集中,形成倒金字塔式权力结构,使基层的自主权受到限制,因而抑制了基层创造性的自我发挥;校长由主管部门委任,其作为法人代表的实质性地位难以确立。此外,我国高校长期以来行政权力泛化所带来的行政管理工作“机关化” 、“衙门化” 、行政机构臃肿、人浮于事的老问题依然严重。 2.3 学术权力 高校的学术权力是学术组织或学术人员运用专门知识对学术活动中的学术事务进行判断和评价并做出决定的权力。高校学术权力的主体是教师和科研人员。 高等教育法中规定:“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评价教学、科学研究成果等有关学术事项” 。这一规定作为高等学校内部领导体制的组成部分,是一项重要改革,突出了学术权力在高校管理中的作用。从现实来看,除了学术委员会,高校的学术权力还通过教学指导委员会、职称评定委员会、学位委员会等各层次的学术机构来实施。与行政权力相比,学术权力具有更多的独立性和自主性。在以传播知识、培养人才、创造新知识为首要任务的高等学校,学术权威、学术权力始终有其使人仰慕的魅力,因而也就有一种不可取代性。
