1、论我国公立高校治理中的制度性障碍摘 要我国公立高校治理中存在的制度性障碍在于，权力高度集中在校长和书记手中，教师利益代表制度的泛行政化，学生利益代表制度的缺失。制度性障碍背后反映出的是价值的失落，公共利益和学术利益，有效性和效率，民主参与和精英统治是治理结构安排面临的价值性难题。今后，我国公立高校治理需要结构和要素的变革。 关键词公立高校；治理结构；价值分析；结构调整 Abstract:The governance of Chinas public universities has institutional problems, which are the power centralizati
2、on, the extensiveadministration of faculty interestexpressing, and the absence of student interestexpressing. What behind the institutional problems is the lost of value. Public value and academic value, effect and efficiency, democracy and power elite are the valuable problems. In the future, the g
3、overnance of Chinas public universities needs both elemental and structural reforms. Key words:public university; governance structure; value analysis; structure regulation 高校治理是指高校内外部利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程1。其中治理结构规定了各个利益主体在决策中的地位，相互之间的权、责、利关系，它是高校治理的基本制度。改革开放以来，中国高等教育体制改革的核心议题是落实高校办学自主权和提升高校自主性。时至今日
4、，获得办学自主权的高校是否能够恰当地行使权力，更好地履行义务？现实反映出的情况并不乐观：高校中因校长书记权力过于膨胀而导致的办学失范行为时有发生，高校教师和学生因校方不合理决策而采取的群体性对抗事件也开始出现。政府“一放就乱”不无原因。从学理上而言，政府在充分放权的同时，还需要积极推进高校治理结构的变革。 一、制度性障碍的存在现状 制度性障碍是指制度层面存在的问题。高校治理包括治理结构和治理过程，在此，探讨的是作为正式制度的治理结构中存在的问题。结构由要素组成，我国公立高校治理结构存在的问题，既有要素方面的，也有整个结构方面的。 1.从整体结构而言，治理中存在的最大问题是权力的高度集中化 受法
5、律的制约，我国公立高校治理呈现高度一致化局面。 高等教育法第 3943 条规定了公立高校的治理结构，其基本情况是：校长是学校的法定代表人；校长在党委领导下具有全面管理教学、科研和行政事务的权力；学术委员会具有学术事务的审议权； 教职工代表大会具有对学校管理的监督权2。回顾公立高校治理的发展历史我们会发现，改革开放二十年来，高校治理结构没有实质性的变化。但是，高校的外部关系已经发生了深刻的改变，政府正逐步还权于高校。高校治理结构变革落后所导致的问题是，法律赋予高校的办学自主权已经集中在党委和校长手中。从权力的分配角度而言，高校不是权力太小，而是权力太大！我们可以从侧面来分析这种高度集中的权力结构
6、。首先，权力结构中所有者缺位。公立高校属于国家。政府是国家的代表，政府把管理高校的权力委托给校长， 校长获得的是高校的办学自主权，第一层委托代理关系解决的是政府与高校之间的关系。而在办学自主权的内部分配中，出现了所有者缺位的问题。无论是依据法律中校长是法定代表人，还是现实中党委书记是一把手，校长和书记都是经营者，不能代表所有者。名义上，政府在授权之后不能插手高校内部事务，此外，政府的行政管理方式主要是事先指导、事后追究，难以做到过程监控，由此也决定了政府不适合在高校内部决策中充当所有者角色。可见，校长和书记的权力缺乏所有者权力的约束。 其次，权力结构中重大利益相关者缺位。勿庸置疑，教师和学生是
7、高校的重大利益相关者，但是在现有的权力结构中，教师和学生几乎处于缺位状态。依据高等教育法的规定，学术委员会只具备学术事务的审议权，教代会只具有监督权。在高校运行的现实中，学术委员会和教代会能否有效地开展工作，完全依赖于大学党委和行政的支持，它们不具有独立提出议案的能力。在很多人看来，学术委员会和教代会工作只是一种促进决策合法化的工具。此外，高校中缺乏大学生参与决策的制度化途径，作为学生团体性组织的学生联合会更多地起着管理学生，开展学生活动的作用。大部分时候，学生都被排除在学校的决策之外。公立高校中，所有者、教师和学生在权力结构中的缺位状态，从侧面体现了权力的集中化状况。 2从要素方面而言，学术
8、委员会和教代会呈现泛行政化状况，深刻影响了它们的利益表达功能 在我国公立高校治理结构中，教代会和学术委员会名义上由教师群体组成，它们不是强有力的权力机构，从治理的角度而言，它们发挥着传递教师利益需求的作用。正是由于它们的存在，部分解释了在权力高度集中的环境中秩序是如何建立和维持的，这即是说，虽然高校教师手中缺乏制度化的权力，但是他们的利益需求能够通过学术委员会和教代会上达到政策制定者，从而影响决策。我们应该充分肯定学术委员会和教代会的制度功能，但与此同时，还存在着一些问题不能回避。 总的说来，学术委员会和教代会制度呈现泛行政化状况，影响了它们利益表达和传输功能。首先，从人员构成而言，学术委员会
9、和教代会不是纯粹的教师群体性组织，它们深受行政力量的渗透和支配。就一般情况而言，高校的学术委员会主要由“双肩挑”人员组成， “双肩挑”人员的双重身份使他们在具体的决策情景中不能完全代表教师利益，在决策时他们究竟是站在行政人员的立场，还是专家学者的立场，依赖于个体的价值观和决策场景的压力，学术自由价值观不会始终表现出来，一旦行政的考虑压倒学术的考虑，学术利益就会受损。在教代会的构成中，虽然教师群体能够比较广泛地参与，但是行政人员往往占据了教代会中的职权位置（代表团团长、主席团成员） ，从“外部人”转变成为“内部人” ，从而控制教代会的运行。 其次，学生和家长利益代表制度的缺失。在公立高校治理结构
10、的设计中，尚未把学生和家长的利益诉求考虑在内，缺少它们的利益表达制度。 综上所述，对公立高校的治理分析都指向了行政权力的膨胀，行政力量的泛化，相比较而言，教师群体在决策中处于弱权地位，而学生群体则处于较边缘化状态。 二、对制度性障碍的价值分析 要充分认识公立高校治理结构的制度性障碍，必须将问题提升到价值层面进行探讨，制度性障碍背后反映出的是价值的失落。 1公共利益和学术自由 公立高校是一个公共组织，在对公立高校使命的描述中作为文化的保存者和捍卫者、文化改革的代言人、国民经济增长的发动机、共同抱负实现的工具充分体现出它服务公共利益的宗旨。公共利益受益人实质上是不特定的社会公众。法律赋予公立高校独
11、立法人地位，政府作为委托人，将财产权转移给受托人高校，那么在高校中由谁来接受委托能确保最大限度地实现公共利益呢? 党委、行政人员和教师同属于高校内部群体，他们的利益追求具有内部性，都不足以担此重任。因此，我国公立高校治理结构中缺乏公共利益的代表机构，这显然是个重大的问题。在美国高校，主要由外部人组成的董事会成为政府的受托人，掌握着高校的最高决策权，因为董事会的成员构成使得它能够比较好地代表社会各界的利益需求。 学术自由是高校教师的重要权利，虽然它只为教师群体所要求，但是受到全社会的保护，因此可以上升为一种具体的公共利益，高校更有责任去维护教师的学术自由权利。在高校治理中，教师群体基于自主维护学
12、术自由权利的需要而要求获得控制学术事务的权力。与更为广泛的公共利益相比，学术自由权利要低一筹，如果只片面地维护学术自由，而忽视公共利益，高校将走向保守和落寞；反之，如果片面强调公共利益而侵犯学术自由，学术活动将会遭到破坏而最终损害公共利益。高校治理既要维护学术自由，又要保障公共利益。因此，美国高校把代表公共利益的董事会置于最高权力地位，把代表学术自由的教授会置于董事会之下，但是董事会采取了不干预传统和向下授权的方式，从而保证了教授会的独立性。 2有效性和效率 在治理中，效率是指用尽可能少的投入包括时间、金钱和人数，完成决策。有效性是指在决策方的能力的基础上达成高质量的决策。治理的效率和有效性是
13、一对矛盾。通常，高校行政人员更看重决策的效率，集权化的决策方式固然能提高决策效率，但却有损决策的有效性。教师的参与和各种委员会的会议可能会延长决策的时间，增加决策的费用，但是有助于提高决策的质量。教师是基于自身的专业知识参与决策，他们增加了决策中的知识和信息投入；各种委员会的会议增进了参与者之间的认同感，尤其是教师和行政人员共同参加的会议将会弥补他们因各自价值观的差异而造成的观点分歧，有利于达成可被双方接受的决策，此外对决策程序的认定有助于决策实施。伯恩鲍姆的研究表明，治理的有效性总是与低效和功能冗余相联，虽然组织看上去没有效率，但实际上非常有效，恰恰是某些影响效率的因素促进了治理的有效性3。
14、 在高校治理中，应遵循有效性第一、效率第二的原则。强调教师群体在决策中的主体地位能增强治理的有效性，相反，过于强调行政的决策权，片面重视效率将会降低有效性。美国高校治理强调有效性，因效率而牺牲有效性的做法会遭到抵制，甚至诉诸法律。2003 年加利福尼亚马鞍社区学院教授会向法院起诉校长和董事会在新颁布的教师聘用政策中剥夺了教师的决策权。校长和董事会的理由是为了节约资源，减少不必要的会议以提高效率。加利福尼亚教育法案规定“教师聘用政策必须由董事会和教授会联合制定”4。法院最后判决教授会胜诉。 3民主参与和权力精英 民主是当代政治活动强调的重要价值，在高校治理中，民主显然也是一个重要的价值尺度。与民
15、主参与相对的是权力精英的统治。治理的民主体现在主要的利益相关者能够参与决策，很显然，在“人民民主”的意识形态框架下，国家提出要扩大教职工对学校决策和管理的参与，但是在实际的决策过程中，教职工和学生的参与非常有限。相反，在高校治理中已经形成了一个权力精英集团，那就是高校的党委和行政负责人，他们几乎包揽了所有重大事务的决策。从对治理的参与程度而言，高层党委和行政人员参与决策最多，是治理中的精英分子；其次是那些有着行政职务的教授们，他们占领了学术委员会的多数席位，还能够以行政人员身份参与各种行政会议，此外, 他们还具有基于自身的学识、威望和人格魅力等等的对决策的非正式影响力；第三级是普通教师，他们能
16、在自身的专业领域和学术领域内决定各自活动的偏好，这是一种基本的学术自由权利；参与程度最低的是学生，他们几乎只是被动地接受各种决策。虽然民主与精英之间的紧张关系是权力分配的内在矛盾，但是如何进一步扩大民主参与，是治理发展的理想化价值追求。 三、公立高校治理变革的建议 我国公立高校治理出现的价值问题需要通过调整结构来解决。以下从学理方面提出几点公立高校治理变革的建议。 1建立各方利益主体广泛参与的全校性委员会 我国公立高校治理是一种权力高度集中的“内部人”治理，不足以充分代表公共利益，从权力主体上看，显现出公共利益代表的缺失。因此，应该建立一个能够充分代表公共利益的由各方利益主体广泛参与的全校性委
17、员会，由它来行使最高决策权，确保高校的使命和方向。放眼西方发达国家的大学，不论各大学的具体做法怎样，它们都秉持维护公共利益的价值观，成立能够代表公共利益的机构作为最高掌权机构。在美国大学中是主要由外部人士组成的董事会，在德、法、英等国大学中则是由外部人士、校内各团体代表组成的全校性代表大会。在维护公共利益这个基本价值理念一致的情况下，我们可以大力借鉴西方发达国家大学的做法，建立起类似的治理机构。 2赋予教师群体制度化权力，改造教师利益代表制度 教师群体是高校的生产性群体，他们担负起高校的生产活动，教师群体的利益需求中既有一般性的物质利益需求，还有超越物质利益需求的精神性需求，其中最为本质的是学
18、术自由价值观。学术自由价值已经超越了教师群体的小团体利益而上升为一种大学和社会乃至全人类的共同利益。在一个组织中，任何一种重要的价值都需要相应的权力予以维护，基于“用权力来保障权利”的需要，应该赋予教师群体制度化权力，以捍卫学术自由。通过赋权实际上也是为了分化高校党委和行政的专权。赋予教师对重大学术事务的决策权，能够提高决策的有效性。 在赋权的同时要进一步考虑权力机构的设计，现有的教代会和学术委员会需要制度上的改造。其中最基本的是改革学术委员会和教代会的组织结构。扩大普通教师参与学术委员会，让更多的教师能够参与到学术事务的决策中，限制双肩挑人员的加入，以及双肩挑人员作为成员的权利。此外，也必须
19、限制行政人员对教代会的参与，确保教代会的职权掌握在教师的手中。通过上述组织结构的改革，使教代会和学术委员会真正成为教师群体的代表性机构。 3扩大学生和家长对高校决策的参与，建立决策监督机制 学生是学校的主要组群，在当今“消费主义”理念抬头的背景下，高校也有责任为学生提供更好的服务。扩大学生和家长对高校决策的参与，不仅是服务的需要，也是尊重人权、培养学生关心自我生存状态，提高参政议政能力的需要。今后，可以吸收优秀学生代表参与各级各类的治理机构，从而更好地体现学生的利益需求。 与赋权相辅相成的是监督。任何权力都需要制衡和监督，缺乏监督的权力将走向异化。今后，可以建立多种途径的监督机制，例如，成立由
20、教师、学生和社会团体等利益相关者组成的专门监督机构。此外，还可以通过规范程序来进行监督：完善行政的办事程序，增强行政工作的透明度，举办新闻发布会和听证会，加强教师和学生对行政事务的知情权。 4提升权力主体的道德自主性 分化权力和改造利益代表制度，有助于完善高校治理结构。在合理的治理结构基础上，权力的“善行”不仅依靠制度规范，还有赖于权力主体的道德约束。提升权力主体的道德自主性是高校治理变革的伦理维度。 从伦理的角度而言，高校行政人员权力行为的合理性，不仅在于完成既定的工作职责，达成实践性目标，还在于实现公正、平等、自由、诚实、人性尊严和民主等等价值和原则。因此，这些基本价值应该被引入行政人员的职业伦理。通过强调职业伦理，促使行政人员内化这些基本的价值观，以推进他们负责地行使权力。对高校教师群体而言，他们的权力直接指向保障学术自由权利，学术自由是学者权力的根基。因此，培育和提升教师群体的学术自由精神，才能确保学者行使权力的价值向度。 高校党委和行政作为掌权者，缺乏“自我革命“的动力，公立高校内部权力关系的调整需要国家主体的介入。在公立高校产权配置尚不明晰的情况下，国家作为公立高校的最终所有者，更有责任推动高校治理的变革。虽然，高校治理与整个国家政治体制呈现“同型制度化“局面，但
