1、中国问题银行公共资金救助体系的法律构建（上）以金融危机中美国的救助行为为鉴关键词: 金融危机/美国/公共资金/中国模式 内容提要: 金融危机的爆发引发了美国对问题银行的新一轮大规模公共资金救助。此轮救助不仅是对传统救助方式的再次使用，更是基于对金融危机爆发机理和监管缺陷的反思，通过金融监管改革法案，实现对传统救助方式的创新发展。中国应以美国为鉴，结合本国国情，通过立法逐步建立以存款保险公司、中国人民银行和财政部为救助主体，银监会、存款保险公司、中国人民银行、财政部四家机构之间分工明确又相互协调的问题银行公共资金救助体系。 一、问题的提出公共资金救助是与银行内部救助相对应的一种问题银行救助方式，
2、是对问题银行的外部救助。目前世界各国动用公共资金救助问题银行的方式主要包括存款保险公司的救助、中央银行的最后贷款人救助和财政部的救助（注释 1：财政部公共资金救助主要表现为通过各种形式对银行提供资金支持，如注资、担保、购买资产、增加贷款、减免税收、减免政府债务等。 ） 。与内部救助（注释 2：内部救助包括以问题银行自身为救助主体的银行自救和以同业银行及银行业协会为救助主体的同业救助。银行自救是指银行依靠健全的公司治理结构和内部控制机制、充足的资本和贷款的损失准备等，对经营中自身出现的问题迅速恢复的机制。参见韩冰：凤凰涅槃问题银行救助机制研究 ，中国金融出版社 2007年版，第 158 页。银行
3、同业救助是指银行同业之间或在银行业协会的组织协调下银行同业之间进行的组织安排并提供资金的流动性支持、促成与问题银行有关的收购、兼并等事宜的活动。 ）相比，公共资金救助具有行政权力介入、资金来源可靠、救助效果迅速等优点，金融危机中公共资金救助尤其被频繁地使用，成为金融危机中各国救助问题银行的最有效方式。中国不乏动用公共资金救助问题银行的实践（注释 3：其中典型的有 1988 年中国人民银行通过财政部以发放长期债券的形式向四大国有商业银行注资 2700 亿元人民币、1999 年四大国有商业银行向资产管理公司剥离不良资产、1998 年中国人民银行为解决挤兑造成的支付危机向海南发展银行发放 36 亿元
4、再贷款进行紧急援助。 ） ，但与美国等金融业发达国家相比，中国银行数量较少、规模较大、经营业务相对简单，政府多对商业银行提供信用担保，再加上近几十年来中国从未发生过严重的金融危机，因此中国商业银行由于经营出现问题而濒临破产的可能性相比美国要小得多，相应地中国动用公共资金救助问题银行的实践也相对匮乏。现实状况造成中国对问题银行的公共资金救助法律制度存在以下问题：第一，存款保险法律制度缺位，造成银行存款保险机构这一主要救助主体缺失。第二，规范中国人民银行行使最后贷款人职责的中国人民银行紧急贷款管理暂行办法 （以下简称暂行办法 ）多处规定值得商榷，使暂行办法的执行与规定存在偏差。第三，财政部动用公共
5、资金对问题银行进行救助缺乏明确法律标准，救助随意性过大。因此，中国目前尚不存在完善的问题银行公共资金救助体系。美国是当今世界问题银行救助立法最为成熟、实践经验最为丰富的国家。自 1929 年以来，美国历史上先后爆发的多次金融危机造就了美国较为成熟的问题银行公共资金救助体系。2007 年爆发的金融危机再一次触发了美国运用公共资金对问题银行的大规模救助。危机爆发后，美国通过对危机产生原因和监管缺陷的反思，对金融监管进行全方位改革，并于 2010 年 7 月 21 日颁布多德弗兰克华尔街改革与消费者保护法案 （DoddFrank Wall Street Reform and ConsumerProt
6、ection Act，以下简称多德弗兰克法案 ） 。法案通过对监管机构、监管标准、银行业务范围、破产清算程序等领域的改革，增强了银行业抵御风险的能力，遏制银行“太大而不倒” （Too Big to Fail） ，进一步完善了问题银行公共资金救助体系。中国问题银行救助立法和实践均严重不足，因此，为提高危机应对能力，深入研究美国问题银行公共资金救助的方式、密切关注美国公共资金救助立法的最新发展，进而构筑问题银行公共资金救助的中国模式具有极为重要的理论意义与现实意义。美国问题银行公共资金救助的主体包括美国联邦存款保险公司、联邦储备委员会和财政部三家机构，各机构分别以营业银行援助、最后贷款和直接注资为
7、主要救助方式，形成三家救助机构之间分工明确又相互协调配合的问题银行救助体系。二、金融危机中美国联邦存款保险公司的救助方式分析营业银行援助（Open Bank Assistance，OBA）是美国联邦存款保险公司动用公共资金对问题银行进行救助的主要方式，该方式于 1950 年获得国会通过并开始实施。营业银行援助是指联邦存款保险公司为防止一家已投保的问题银行破产，利用联邦存款保险公司的公共资金以贷款、出资、存款、购买资产或承担负债等形式为银行提供资金支持的救助方式。美国联邦存款保险公司法第 13 条 c 款 1 项规定：为防止参保存款银行不能清偿债务，为使不能清偿债务的被保险银行恢复正常营业，联邦
8、存款保险公司有权对存在被关闭危险或已经被关闭的参保银行给予援助、借款、购买其资产或在其处存款。营业银行救助实施以来，美国成功避免了许多大型银行和某些“必不可少” （indispensable） （注释4：19501981 年的联邦存款保险法要求 FDIC 提供营业银行援助必须通过必要性检验，即受援助银行必须对当地社区银行服务是“必不可少”的。 ）银行的破产。截止到 2007 年金融危机爆发前，联邦存款保险公司已为 579 家银行提供救助，其中典型救助案例有 1980 年对第一宾州银行的救助、1981 年对互助储蓄银行的救助、1984 年对大陆伊利诺伊国家银行和信托公司的救助、1987 年对德克
9、萨斯银行集团公司子公司的救助和 1987 年对德克萨斯第一城市银行有限公司的救助（注释 5：信息来源于美国联邦存款保险公司网站 Failed Bank 专题，http：/www2fdicgov/hsob/SelectRptasp？EntryTyp=30，2010年 8 月 1 日登陆。 ） 。（一）金融危机中营业银行救助的实践2007 年金融危机爆发以来，美国问题银行数量急剧攀升，截止到2010 年 8 月 1 日，经由联邦存款保险公司处置的问题银行已达 288 家，总资产达 38 万亿美元，其中以营业银行救助方式挽救的银行 13 家，救助资金来源于 2008 年 10 月财政部联合美联储和联
10、邦存款保险公司启动的 7000 亿美元的问题资产救助计划（Troubled Asset Relief Program，TARP） 。2007 年金融危机以来美国被救助银行的详细信息（注释 6：信息来源于美国联邦存款保险公司网站 Failed Bank 专题，http：/www2fdicgov/hsob/SelectRptasp？EntryTyp=30，2010年 8 月 1 日登陆。 ）依据上表，从被救助银行的数量和资产规模来看，联邦存款保险公司在此次金融危机中仅救助问题银行 13 家，占已处置问题银行总数的45%，而 13 家被救助银行总资产却达 32 万亿美元，占已处置问题银行总资产的近
11、85%。从被救助银行所属机构来看，花旗银行、花旗集团信托银行、花旗银行（墨西哥国家银行美国） 、花旗银行南达科塔州分行及百货公司国民银行等 5 家机构均属花旗集团旗下；美国银行俄勒冈州分行、美国银行罗得岛分行、美国银行、美国银行加利福尼亚州分行等四家机构属于美国银行集团所有。此外，由于 2008 年美国银行先后收购了全美银行和美林证券公司，因此全美银行、美林银行和信托公司和美林美国银行也归于美国银行旗下。依据数据分析，联邦存款保险公司在金融危机中对问题银行的救助表现出如下特点：其一，救助次数少。金融危机中市场退出的问题银行有 275 家，而联邦存款保险公司以营业银行援助方式处置的问题银行仅 1
12、3 家。相对于营业银行援助的有效性来讲，联邦存款保险公司有刻意限制使用的倾向。其二，被救助的机构庞大。该结论从 13 家被救助银行的总资产占 288 家已处置问题银行总资产的近 85%得以证明。其三，被救助机构较为集中。通过对 13 家被救助机构所属集团的情况分析，联邦存款保险公司实际上基本是对美国银行和花旗银行两大金融巨头的救助。从做出救助决定的时间来看，集中在 2008 年 11 月 23 日和 2009 年 1 月16 日两天，前者是决定救助花旗银行的时间，后者是决定救助美国银行的时间。（二）营业银行救助中的“成本最小化”和“系统性风险例外”原则金融危机中营业银行援助的使用之所以呈现上述
13、特点，是因为美国联邦存款保险公司适用营业银行救助必须遵循“成本最小化” （Least Cost Test，即最低成本标准）原则和“系统性风险例外” （Systemic Risk Exception）原则。二原则在联邦存款保险公司选择不同问题银行处置方式中得到遵循。美国联邦存款保险公司处置问题银行的方式灵活多样，购买与承接、存款偿付和营业银行救助是三种最基本方式，其余处置方式皆为上述基本方式的衍生。1购买与承接（Purchase and Assumption Transactions，PA）是将问题银行整体出售，由一家健康银行进行收购。这种方式通常是解决问题银行的最佳方案，它不仅可以保证银行资产
14、完好，得以继续营业，避免存款人因银行倒闭而遭受损失，更为重要的是通过这种方式处置问题银行，存款保险公司可以节省大量额外成本，而且对金融稳定的影响最小。但在大多数情况下问题银行整体出售难以实现，因为收购方通常不愿意承担问题银行所有的风险，尤其在有限时间内偿还全部债务。他们通常只乐于承接某些资产和债务，而不愿负担不良债务。2（P94）以促成收购交易为目的，美国联邦存款保险公司设计出援助购买与交易承接（Assisted Purchase and Assump-tion Transactions）方式。美国联邦存款保险公司法第 13 条 c 款 2 项规定：为了便于其他参保机构对问题参保机构进行并购，
15、或出售问题参保机构的资产，或承担问题参保机构的负债，或取得问题参保机构的股份，联邦存款保险公司根据董事会可能制定的条例或规定的条件，可以自主地购买资产或承担负债；可以向其他参保存款机构或控制或即将控制该机构的其他参保存款机构贷款、认购其股份、在该机构存款或购买该机构的债券；保证参保存款机构、控制或即将通过并购控制参保存款机构的公司在并购、承担债务或购买资产时免于遭受损失。援助购买与交易承接方式的好处在于存款保险公司与收购方风险共担，存款保险公司通常通过购买问题银行资产、承担债务、提供担保等方式参与收购交易之中，与收购方分担损失，减轻收购方的负担。此次金融危机中，存款保险公司以购买与承接（包括援
16、助购买与交易承接）方式处置的问题银行 258 家，总资产 5700 亿美元，占已处置问题银行总资产的 15%。此外，成立“桥梁银行” （Bridge Bank 亦称“过渡银行” ）是与购买和承接方式密切相关的一种临时性处置方式，有助于收购交易的顺利实现。1987 年，美国国会批准了银行平等竞争法 ，授权联邦存款保险公司设立桥梁银行。目前桥梁银行规定在美国联邦存款保险公司法第 11 条 n 款中。桥梁银行是经货币监理局批准设立的，由联邦存款保险公司运作的临时银行。在存款保险公司处置问题银行的过程中，很多情况下适格收购者的确定需要较长一段时间。在这段时间内，问题银行的状况通常会继续恶化，债权人的利
17、益无法得到充分保障。设立一家桥梁银行来接管一家或多家问题银行可以使联邦存款保险公司有效控制问题银行，存款保险公司进而可以获取足够时间来彻底评估该银行的状况，并充分评估可供选择的处置方式，同时也令所有感兴趣的收购者得以对收购进行审慎经营审查。桥梁银行在实现所有这些功能的同时还不会影响其向问题银行的存款人提供日常业务。3（P168）在此次金融危机以前，联邦存款保险公司共使用过 10 次桥梁银行的权力，集中在 1987 年至 1994 年间，共成立 32 家桥梁银行。此次金融危机中，截止到 2010 年8 月 1 日，存款保险公司共使用桥梁银行权力 1 次，设立桥梁银行 1 家（注释 7：2009
18、年 12 月 18 日，存款保险公司为处置独立银行家银行（Independent BankersBank） ，设立独立银行家桥梁国民银行（Inde-pendent BankersBridge Bank，NA ）来接管独立银行家银行。 ） 。存款偿付（Deposit Pay off）是存款保险公司对问题银行进行破产清算的结果，由存款保险公司偿付破产银行存款人的保险存款。存款偿付一般在存款保险机构找不到合适收购者或援助购买与交易承接成本较高时采用。最终以存款偿付方式处置的银行一般是同业不太感兴趣的小型问题银行。存款偿付有两种方式：一是由存款保险公司直接偿付破产银行存款人的保险存款（Payoffs，
19、PO） ；二是由一家财务状况良好的机构作为存款保险公司的代理人偿付保险存款，即保险存款转让（Insured Deposit Transfers，IDT） 。保险存款转让不仅能为存款保险公司节约大量人工成本，而且为代理银行将其服务介绍给潜在的新客户提供了良机。本次金融危机中，存款保险公司以存款偿付方式处置 17 家问题银行，总资产 95 亿美元，占已处置问题银行总资产的 025%。面对一家问题银行和多种处置方式，美国联邦存款保险公司选择处置方式的顺序为：第一，健康银行整体收购问题银行是最佳选择。若整体收购难以实现，存款保险公司可以通过各种法律允许的方式与收购者分担损失以促成收购交易。对较短时间内
20、难以找到合适收购者的问题银行，存款保险公司可以考虑成立桥梁银行暂时接管问题银行。第二，若问题银行收购不能实现，存款保险公司会对问题银行破产清算，偿付存款人的保险存款。第三，若问题银行机构庞大，破产将会使存款保险公司难以偿付所有存款以及产生巨大的系统性风险（下文详述） ，存款保险公司将会依照法定程序对问题银行实施营业银行救助。在进行上述处置程序的每一步，美国联邦存款保险公司必须遵循“成本最小化”原则，处置方式需要满足最低成本标准，该原则要求联邦存款保险公司处置问题银行的方式在所有方式中支付的成本最小。美国联邦存款保险公司法第 13 条 c 款 4 项是最低成本要求的详细阐述，其中包括确定最低成本
21、的方法、清算成本、只有为特定目的才可动用存款保险基金等内容。在具体操作上，以成立桥梁银行为例，联邦存款保险公司在设立桥梁银行之前，要预先进行成本分析，将桥梁银行处置方式预期所需成本与其他可能采取的处置方式所需成本进行对比。联邦存款保险公司估算成立桥梁银行的成本包括经营桥梁银行的费用、桥梁银行资产的市值及相对的吸引力以及预计最后出售经营权所得的收益等。联邦存款保险公司同时还要考虑大大萎缩的存款基础对于最后收取的保费以及对于桥梁银行作为一种节约成本的破产银行处置机制的可行性所产生的严重负面影响。在此次金融危机中，联邦存款保险公司较少地使用营业银行救助，原因在于：营业银行救助必须满足最低成本标准，只
22、有确信救助的成本最低才可进行。但事实上营业银行救助不太可能满足最低成本标准，因为购买与承接方式的处置成本绝大多数情况下远小于营业银行救助的成本。在营业银行救助未满足最低成本标准，而联邦存款保险公司仍需要救助问题银行时，该问题银行必须满足“系统性风险例外”原则。此次金融危机中联邦存款保险公司对花旗银行和美国银行的救助既是如此。系统性风险例外是“太大而不倒”理念的法律规范性表述，规定在美国联邦存款保险公司法第 13 条 c 款 4 项 G 中，它实际上是赋予存款保险公司在大型问题银行破产可能导致严重的系统性风险的情况下进行营业银行救助的自由裁量的权力，该权力的行使有严格的程序要求。 联邦存款保险公司法第 13 条 c 款 4 项 G 规定该例外的适用必须由联邦存款保险公司董事会或联邦储备委员会三分之二以上成员提议。如果提议由联邦存款保险公司发出，则需征得联邦储备委员会的同意，反之亦然。此外，财政部长还必须确认适用系统风险例外是正当的。最后，联邦存款保险公司必须通过保险基金全体成员间的一种特别评估，来处理其因适用系统性风险例外而受到的损失。4（P348）（三）对营业银行救助的争议
