1、论电信网络竞争中运营商互联互通的经营法律业务论文关键词电信产业 市场化 互联互通 论文摘要随着世界经济的一体化和全球化,他国的电信产业将与我国电信产业直面竞争,我国电信产业积极寻求自强,市场化成了惟一而又可靠的路径。市场主体的多元化的出现及新老电信运营能否充分竞争,核心问题在于电信网络能否有效互联互通,本文探讨了我国电信网络竞争中运营商互联互通存在的主要问题及通过问题的对策建议。 电信网络竞争的一个核心问题就是网络之间的互联互通问题,网络间互联互通的实现程度,决定着网络竞争的实现程度。可以毫不夸张地说,对于我国这样一个逐步放开电信市场促进网间竞争政策的国家而言,互联互通能否成功解决,是决定电信
2、放开政策能否取得成功的最关键因素。就世界范围而言,所有电信市场放开国家的政府电信监管机构,都试图参与和介入具有竞争关系电信运营商之间的互联互通,依法采取必要干预措施,以防止主导电信运营商滥用其网络用户资源优势,适当保障新兴运营商的权益,促进公平而合理的竞争。 一、电信网间互联互通的界定及其意义 何谓电信网间互联互通,目前尚未有统一的或最具权威的定义,各种国际组织、政府机构或电信研究机构有多种不同解释。世界贸易组织关于电信网互联互通的定义为:指公众电信传输网络或服务提供商之间的联接,目的是为了允许一个提供商的用户能够通过另一个提供商所提供的接入服务与另一个提供商的用户进行通信联系。国际电信联盟(
3、 ITU)关于电信网互联互通的定义则为:指网络服务提供商为联接设备、网络与服务所作的商务与技术安排,目的是为了使得客户能够访问其他网络服务提供商的客户、服务及网络。通过对以上互联互通定义的比较分析,可以发现互联互通的三个基本属性:其一,是强调电信网络之间直接的物理联接;其二,互联互通的最终效果,是实现用户跨网络的沟通或用户跨网络的享受服务;其三,互联互通通常是指公众网络运营商之间实施的一种具体类型的接入,在多数国家不包括专用通信网与公众通信网之间的互联。而公众网络运营商则主要是固定本地电话网运营商、长途电话网运营商及移动通信网运营商等。 竞争已经成为时下电信市场发展与创新的关键因素,而互联互通
4、是确保竞争有效开展的一项重要的前提条件。在昔日电信垄断经营时期,因为只存在一家电信运营商,尽管其不同业务可能由不同子公司经营,或者相同业务由不同子公司按区域或其他形式划分经营,这些业务之间亦存在着互联互通的问题,但这仅是垄断运营商集团内部业务的互联问题,并非真正意义上的互联互通。只有按照资本所有权或者控制权区分的不同电信企业网间的互联互通,才称得上是真正意义上的互联互通。在推进电信产业市场化的过程中,各国通过私有化、拆分、重组等形式组建了一批新兴的电信运营企业,而这批新兴的电信运营企业必须在业务上与传统垄断电信企业互相联通,否则其建设的电信网就不能投入正式的商业运营,新兴电信运营企业就不能生存
5、,因为新兴电信运营企业的用户根本就无法与传统电信企业的用户之间进行通信。 二、我国电信网间互联互通存在的主要问题 1.主导运营商阻碍互联互通的反竞争行为。主导运营商在互联互通方面实施“策略性”反竞争行为。比如,主导运营商就互联互通制定一个高额的收费标准,若执行该标准,新兴电信运营商几乎无利可图;若不执行,则双方陷入持久的定价纠纷。举例而言, 1997 年 4 月,中国联通移运通信系统在温州建成,根据邮电部和国家计委有关文件,又据联通浙江分公司与浙江省电信局达成的协议,温州市电信局应尽快将其网络与联通的 130 无线通信实现汇接,从而实现两个网络之间互联互通。然而,温州电信却提出让中国联通难以承
6、受的互联互通的结算方式,时至 1998 年 5 月,虽有地方政府的艰苦协调,双方的争执与谈判仍在进行中,而温州的联通无线通信网已经投资 1. 5 亿元,只有等到互联互通后才能对外开通其 2 万部手机,仅这一年的设备闲置就造成了高达数千万元的损失。 随着法律的完善和监管机构的干预,主导运营商拖延互联互通合同的签署的可能性与有效性已经下降,而“互联但不互通” 、 “通而不顺” 、 “通而不畅” 、 “通而不快”以及“时通而时不通”等形式影响互联互通质量就成为主要问题。比如有些地方,当用户使用新兴运营商的 IP 电话业务时,接入号码尚未拨完、呼叫尚未送至互联中继,用户就听到了忙音。利用技术手段降低互
7、联互通质量成为了主导运营商反竞争行为的有效手段。2.规范互联互通的法律规定不完善。目前,我国电信网间互联互通应当遵循的法律、法规主要包括合同法以及于 2000 年 9 月 30 日公布施行的中华人民共和国电信条例(以下简称电信条例)。中国电信法迟迟未能出台,使得对互联互通进行管制的法律规范,只能由电信条例承担。 电信条例有关互联互通的规定比较原则,在主导运营商的认定标准、互联互通责任及处罚方面的规定过于简便,缺乏可操作性。如:电信条例第 18 条第 2 款规定“网间互联协议应当向国务院信息产业主管部门备案”,公用电信网间互联管理规定第 26 条“互联双方省级以上机构应当自协议签订之日起 15
8、日内将协议发至各自下属机构,并向电信主管部门备案”上述规定所提出的要求比较低。发达国家(如美国、新加坡、日本等)的电信法律规定,通常要求某些类型的互联互通协议必须获得有关监管机构的批准或核准,通过公权力的介入确保互联互通协议的执行。 此外,我国电信条例对网间互联协议备案的制度要求,使得监管机构即使发现互联互通合同存在“歧视性”约定或其他不当规定,监管机构作为行政机构也无权认定合同无效,因合同法规定只有法院和仲裁机构有权裁定合同无效。 3.政府电信监管机构关于互联互通的监管制度与规则不细致。政府电信主管机构发布实施的有关规章、规定、规则及办法等规范性文件,也是中国电信企业在互联互通时须遵守的具有
9、强制力的行政文件,如信息产业部发布实施的公用电信网间互联管理规定 、 电信网间互联争议处理办法等。然而,尽管我国监管机构在电信网间互联争议处理办法中试图对互联互通协议谈判中争议的处理程序予以细化。但电信网间互联互通协议谈判争议的具体程序与规则,尚存在以下未明确规定的问题:其一,主导运营商在接到其他电信运营商要求进行互联互通谈判的通知,至开始谈判的时间期限的最低要求(国外一般为 1015 日);其二,互联互通谈判往往迫使主导运营商向要求与之进行互联的电信运营商批露某些商业秘密,此时,主导电信运营商通常会首先要求与该电信运营企业签署保密协议,为避免因主导电信运营企业提出需要签署的保密协议的条款与条
10、件过于苛刻,从而影响互联互通的谈判进程,应当明确规定互联谈判双方需要相互批露哪些信息、须承担哪些保密义务;其三,关于监管机构能否在调解与裁决程序完成之前,主动要求或根据互联一方的申请要求互联双方实施临时性互联互通安排,以最大限度地减少资源闲置时造成的巨大损失及满足消费者的需求;其四,自调解失败日(自申请协调之日起 45 日届满之日)至协调机关作出最终裁决的期限(包括专家最终意见的提出期限),在电信条例和电信网间互联争议处理办法中均未明确。 三、解决我国电信网互联互通问题的对策建议 1.强化电信监管机构的管制职责。随着电信技术的发展与完善,从境外互联互通实践看,没有任何技术方面解决不了的互联障碍
11、,对此,境外电信监管机构、企业界与专家学者早已经达成了一致。互联互通,特别是与主导运营商有关的互联互通总是需要依靠国家的行政干预。监管机构对互联互通管制能力的“高”与“低”,往往决定了一个国家互联互通问题解决的“好”与“不好” 。 要取得良好的监管效果,监管机构的权威性与独立性是十分重要的,而我国的电信监管机构的独立性方面落后于发达国家。现有的电信监管机构与基础电信运营商之间的关系还十分紧密。从人员构成来看,省级通信管理局成立之初,其组成人员多来自原中国电信;从机构的设置上看,省级通信管理局“脱胎于集政府电信管理职权和电信经营于一体的原各省邮电管理局,在诸多方面,同原中国电信省级电信公司之间还
12、存在着“剪不断”的情结和联系,足以影响到监管机构执法的独立性和公正性,这种关系的产生、存续与演进,无疑将弱化电信监管机构监管的力度与效率。因此,按照国际惯例,建立独立的电信监管机构,对于中国电信业健康而持续的发展显得非常必要。 2.完备互联互通管制制度。我国基础电信业务已经形成数家全国性通信企业相互竞争的局面,每家骨干运营商往往拥有若干个物理网络,为了实现公平竞争,这些不同物理网络之间必须及时有效地进行低成本的互联互通。针对我国现阶段互联互通中存在的主要问题,笔者以为,需要从以下两方面完善中国的互联互通管制制度。 首先,应当按照国际通行作法,对互联互通范畴内主导运营商定义予以重新界定。我国现有
13、规范互联互通的行政规章中对主导运营商的界定与电信条例的规定存在矛盾之处:电信条例第 17 条第 3 款规定“主导的电信业务经营者,是指控制必要的基础电信设施并且在电信业务市场中占有较大份额,能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者” 。根据上述规定,从理论上讲,具有相当规模的经营固定本地电话业务的运营商,与经营移动电话业务的运营商都可能符合上述法定条件,而被认定为主导电信运营商。而公用电信网间互联管理规定(信息产业部于 2001 年 5 月 10 日发布施行)第 5 条规定“主导的电信业务经营者,是指控制必要的基础电信设施,并且所经营的固定本地电话业务占本地网范围内同类业
14、务市场 50%以上的市场份额,能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者”,这样,就只有固定本地电话运营商才可能被认定为主导电信运营商,移动通信运营商即使其用户数量接近或超过了固定本地电话运营商的固定电话用户数量,即使其控制了必要的基础电信设施,也不属于主导电信运营商。 其次,应当细化主导运营商的互联互通责任。尽管互联互通能够给互联双方带来经济利益,但是,主导运营商缺乏及时和有效地实施并维持互联互通的动力,这是任何国家打破电信垄断经营之后都会出现的一种事实。因此,细化主导运营商在互联互通方面的责任,是监管机构强化与规范互联互通管制的核心问题。主导运营商在互联互通方面责任可以
15、细化的内容很多,但以下几点却是十分重要的:一是引入主导运营商互联互通年度报告制度。要求主导运营商每年提交互联互通年度报告,并将该报告予以公布,由新兴电信运营商、消费者及其他社会团体或组织进行评议,最后由监管机构汇总各种意见,并形成监管机构年度最终审核文件。二是引入主导运营商标准互联互通合同文本制度,按照国际通行作法,确定新兴电信运营商与主导运营商签署互联互通合同的方式,并将运营商互联互通合同文本公开。 3,完善有关互联互通的电信立法。我国有关互联互通的相关法律规定主要散见于电信条例 、 公用电信网间互联管理规定 、 电信服务质量监督管理暂行办法等法律规范之中,随着我国电信业的迅猛发展及联互通问
16、题的凸显,出台一部符合我国国情并与国际接轨的电信法势在必行,针对互联互通,则主要完善以下三个问题: 第一,我国电信条例中没有对阻碍或破坏互联互通的电信运营商所需承担的民事责任作出规定,民事法律责任制度明显缺位。在实践中,对有关的违法及违规行为只能采用行政处罚的办法,对遭受损害的非主导运营商却无法给予经济补偿。例如文中提到的主导运营商中国电信拖延与中国联通的互联互通,给中国联通造成几千万元的损失,根本没得到任何补偿。这种忽视对受害电信运营商进行民事损害赔偿的做法是很不合理的,在新制定的电信法中应当加入有关民事赔偿的规定,以切实保护新兴电信运营商的利益,维持正常的竞争秩序。 第二,对主导运营商阻碍
17、甚至蓄意破坏互联互通行为的处罚力度不足,是导致目前互联互通在局部失控现状的主要原因,仅仅依靠事后发出的“警告性通知”等传统行政管理手段,使主导运营商的违法违规成本极小,根本就不足以遏制其违规的惯性。因此,有必要在制订电信法时,加大对主导运营商阻碍或破坏互联互通的处罚力度,处罚方式可以包括责令改正、公开谴责、警告、罚款和无限期暂停电信业务新许可证等,这些方法可以单独适用,也可以合并适用。 第三,针对主导运营商阻碍或破坏互联互通的行为,有时较为隐蔽,作为受害者的非主导运营商往往很难取得直接的证据,因此,监管机构在制定有关规则时,应考虑引入“举证责任倒置法” 、 “推定法”及“间接证据链证明法”等其
18、他国家广为采用的方法。 市场经济是法制的经济,法律是市场经济的基础保障。电信业的互联互通始终离不开国家强有力的法律规范,不断地制定、修改和完善我国电信法律是实现互联互通的根本保证。 参考文献 1单飞跃.经济法理论与范畴的解析M.北京:中国检察出版社, 2002. 2白永忠.电信业法律实务M.北京:法律出版社, 2001. 3白永忠.电信业热点法律问题透析M.北京:法律出版社,2003. 4陈代云.电信网络的经济学分析与规制M.上海:上海财经大学出版社, 2003. 5 Wright, J. InternationalTele communications, SettlementRates, andthe FCC. Journal ofRegulatory Economics, 1997: 267
