1、学习中心：圆梦计划分 数： 现代远程教育毕业论文题目 论环境保护法的基本原则 学 号 学生姓名 导师姓名 2016 年 11 月 25 日原创性声明本 人 郑 重 声 明 ： 所 呈 交 的 学 位 论 文 ， 是 本 人 在 导 师 的 指 导 下 ， 独 立 进行 研 究 工 作 所 取 得 的 成 果 。 除 文 中 已 经 注 明 引 用 的 内 容 外 ， 本 论 文 不 含 任 何其 他 个 人 或 集 体 已 经 发 表 或 撰 写 过 的 作 品 或 成 果 。 对 本 文 的 研 究 做 出 重 要 贡献 的 个 人 和 集 体 ， 均 已 在 文 中 以 明 确 方 式 标
2、 明 。 本 声 明 的 法 律 结 果 由 本 人 承担 。论 文 作 者 签 名 ： XX日 期 ： 2016 年 11 月 25 日论环境保护法的基本原则摘要：“十二五规划”特别是党的十八大以来，以我国新修订的大气污染防治法和环境保护法为标志，环境保护的立法和执法取得明显进展。特别是2015 年环境保护法实施以来，环境治理力度前所未有，进程加速推进，环境质量大大改善，新环境保护法进一步明确了政府对环境保护监督管理职责，保护环境的基本国策和基本原则，完善了生态保护红线等环境保护基本制度，强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，法律条文也增加到了 70 条，增强了法律的可执行
3、性和可操作性。但总体上看，我国环境保护仍滞后于经济社会发展，多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，环境承载能力已经达到或接近上限，环境污染重、生态受损大、环境风险高，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。因此，本文从中国环境保护法基本原则的确立、发展和功能以及实践这一视角，进行系统深入的研究，结合中国环境保护现状以及存在的问题进行探讨，旨在为我国新时期的环境保护和“美丽中国”的生态文明建设提供理论参考。关键词：环境保护 环境保护法 基本原则 目录一、环境保护法基本原则概述 .1（一）环境保护法基本原则的含义与特征 .11、环境保护法基本原则的含义 .12、环境保护法基本原则的特征 .1二、环境保护法
4、基本原则的确立与发展 .2（一）早期我国环境保护法的基本原则 .21、预防为主，防治结合原则 .22、谁污染，谁治理原则 .23、强化环境管理原则 .2（二）1989 年环境保护法的基本原则 .31、协调发展原则 .32、预防原则 .33、受益者负担原则 .34、公众参与原则 .4三、我国现行环境保护法的基本原则 .4（一）现行环境保护法的修改背景 .4（二）新环境保护法基本原则的确立 .41、环境优先原则 .42、预防为主、综合治理原则 .53、公众参与原则 .64、损害担责原则 .6（三）环境保护基本原则实践 .7结论 .8参考文献 .92016 年 11 月 15 日，国务院总理李克强主
5、持召开国务院常务会议，会议通过“十三五”生态环境保护规划 ，确定了四个任务：一是强化源头管控。全面完成全国生态保护红线划定，完善环境标准和技术政策体系，淘汰高污染、高环境风险工艺、设备和产品，发展资源节约循环利用关键技术和生态治理修复成套技术，加快节能环保产业发展。二是大力实施大气、水、土壤污染防治行动计划，以提高环境质量为核心，对重点地区、流域、行业实行排放总量控制，加快实施一批生态环境保护重大工程，开展造纸、建材等 15 个重点行业治污减排专项治理，实施工业污染源全面达标排放计划，综合整治农业面源和畜禽养殖等污染。推进重点区域和重要生态系统保护与修复，构建生物多样性保护网络。三是强化重金属
6、、危险废物、有毒有害化学品等风险全程管控。四是完善企业排放许可、排污权交易、环境损害赔偿等制度，建立多元化、跨区域生态补偿机制，强化环保督察执法，适时开征环境保护税，深化资源环境价格改革，打造绿色金融体系，建设美丽中国。 1可见，改善和保护环境，推进生态文明建设是国家重大战略，实现这一过程，环境立法不可或缺，而环境保护法基本原则贯穿于整个环境保护法体系，它指导着环境立法、司法和执法，从实体到程序等各个领域、各个方面，对环境保护工作或活动具有普遍性指导作用。一、环境保护法基本原则概述探讨环境保护法的基本原则，必须要了解环境保护法的基本概念。环境保护法，一般是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证
7、执行的关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律规范的总称。（一）环境保护法基本原则的含义与特征1、环境保护法基本原则的含义2015 年环境保护法实施以来，环境治理力度前所未有，进程加速推进，环境质量大大改善，新环境保护法进一步明确了政府对环境保护监督管理职责，保护环境的基本国策和基本原则。所谓环境保护法的基本原则，是指通过环境保护法规明确规定或者体现的，反映环境保护法基本理念、价值、特点和目的的，对环境资源工作或活动具有普遍性指导作用的准则。 22、环境保护法基本原则的特征（1）环境保护法的基本原则是环境保护法的基本准则环境保护法成为一个独立的法律部门的基本依据是其具有独特的法律调整对
8、象与法律调整方法。其中，基本原则属于调整方法的范畴，是调整方法的重要组成部分。确立完备的环境保护法基本原则对于环境保护法独立性的实现具有重要作用，使其具备法理基础。环境保护法基本原则指导着环境立法、司法和执法，遇到新问题、新情况，可以根据环境保护法的基本原则体现的精神来进行处理。（2）环境保护法的基本原则具有补充功能环境保护法基本原则在补充环境立法中的漏洞和强化环境保护法的调控能力方1 中国环境报社：“李克强主持召开国务院常务会议通过“十三五”生态环境保护规划 ”， 中国环境报 ，第 6908 期。2 周训芳： 环境保护法学 ，中国林业出版社，2000 年版 第 60 页。面有重要的作用。由于
9、法律上环境概念的不确定性以及环境保护法调整范围的相对性，具体法律规范对环境保护法律关系的调整不可能面面俱到，因此需要通过适用环境保护法的基本原则予以弥补。正如在处理民事案件时，在没有法律的明文规定的情况下，通常援引公平原则和诚实信用原则等来弥补法律之不足。我国环境保护法体系相关的法律规范非常欠缺，如果没有完善的基本原则作为后盾，会使其处于尴尬境地。（3）环境保护法的基本原则对环境立法的重要作用在理论上它是环境立法的指导，环境保护法法律制度的确立，环境保护法基本内容的规定，以及环境保护法基本价值的取向都要以基本原则为准。随着经济与社会的发展，一些新型的环境关系需要纳入环境保护法调整规范，而具体立
10、法可能一度滞后，在这种情况下，根据环境保护法基本原则的要求，可以推动立法进程，亦可以直接适用有关的法律规定，2015 年 8 月 29 日，十二届全国人大常委会表决通过了修订后的大气污染防治法就是基于环境保护法基本原则与我国新时期环境保护机制上进行修改的。二、环境保护法基本原则的确立与发展（一）早期我国环境保护法的基本原则国务院在 1983 年第二次全国环境保护会议上，将环境保护确立为基本国策。制定经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的指导方针，实行“预防为主，防治结合” 、 “谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。1、预防为主
11、，防治结合原则思想是中国环境政策的基本出发点，其主要将环境保护纳入国民经济与社会发展计划和年度计划，在工农业发展中防治环境污染和生态破坏。为大道环境保护目标，对各级政府、各有关部门和有关单位普遍实行环境目标责任制。实行综合整治，在城市化进程中改善环境质量，为此，推行城市环境综合定量考核制度，每年考核一次，考核结果向公众公布。严格对新建、扩建、改建项目实行环境影响评价制度，逐步推行排污许可证制度，使末端管理与全过程管理相结合。 32、谁污染，谁治理原则随着环境污染和环境破坏的加剧国家对环境保护的投资也越来越大。针对这一问题，我国在 1979 年中华人民共和国环境保护法（实行） 第 6 条中作出明
12、确规定，已经对环境造成污染和其他公害的单位应当按照“谁污染谁治理”的原则制定规划积极治理或者报请主管部门批准转产、搬迁。并且随着经济体制改革的深入发展，实行政企分离，企业真正拥有自主权，这一政策才真正实行。 “谁污染，谁治理”原则主要是结合企业技术改造防治工业污染，规定技术改造费的部分用于环境防治，通过采用先进的技术和设备降低资源能源消耗，将污染消除在生产过程中。对浪费资源和能源，污染严重影响人民生活的企业限期治理或关、停、并、转、迁。实行排污收费制度，运用价值规律和经济手段使排污单位支持一定份额的环境补偿费用。 43、强化环境管理原则在第一次全国环境保护会议之后，我国一直把环境保护的重点放在
13、环境污染的3 李玉荣：“中国环境保护法的基本原则和制度研究” ，载 http:/ 年 11 月 20 日最后检索，略有改动。4 方如康：环境学词典 ，北京科学出版社，2003 年版第 533 页。治理上，取得了一定成绩，但也暴露出由于资金不足和管理不善，环境恶化确实难以控制等问题。因此，中国的环境管理政策逐步由组织治理转向通过各种手段加强管理上来，通过管理促进污染的治理和控制，把环境管理作为环保工作的中心环节。当时，强化环境管理的原则是中国环境体系的核心，其主要措施是制定国家、地方的法规和标准，使环境保护有法可依、有章可循。建立健全各级环境管理机构，强化环境监督管理。（二）1989 年环境保护
14、法的基本原则随着经济的发展，试行的环境保护法无法满足当时有计划的商品经济体制，1989 年全国人大常委会修订颁布了环境保护法 ，而 1989 年的环境保护法并没有明确规定环境保护法基本原则，根据其中有关条款概括可以概括为“协调发展、预防原则、受益者负担原则和公众参与原则” 。1、协调发展原则“所谓协调发展原则，是指保护环境与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一” 。 5我国第三次全国环境保护会议评价了当时的环境保护形势，总结了环境保护工作的经验，提出要加强制度建设，深化环境监管，向环境污染宣战，促进经济与环境协调发展。为了实现社会经济的可持续发
15、展，必须在各类发展决策中将环境、经济、社会三方面的共同发展相协调一致，而不至于顾此失彼。另外，该原则的核心是正确理解和处理经济发展和环境保护之间的关系，它把环境保护提高到了计划发展和持续发展的高度，并纳入了国民经济与社会发展计划当中，有利于国家全面考虑各方面的因素，有计划地发展环境保护事业，根据国情及其所提供的可能性，保证国民经济与社会发展的同时，实现保护与改善环境的目的。采取有力于保护环境的经济、技术政策和措施，因此，协调发展原则是一个也是衡平发展的过程。2、预防原则预防原则是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能的带来
16、的环境损害。 6预防原则包含着两层涵义：一是运用已有的知识和经验，对开发和利用环境行为带来的可能的环境危害事前采取措施以避免危害的产生；二是在科学不确定的条件下，基于现实的科学知识去评价环境风险，即对开发和利用环境行为可能带来的尚未明确或者无法具体确定的环境危害进行事前预测、分析和评价，促使开发决策避免这种可能造成的环境危害及其风险的出现风险预防原则的核心是当科学知识对某一环境的人士未达成一致意见或存在冲突是，如果存在可能对环境造成严重或不可逆转损坏的威胁，科学上的不确定性不能成为延迟或拒绝采取预防措施的理由，从而降低环境风险发生的可能性及风险损害程度。预防原则主要强调合理规划、有计划地开发利
17、用环境和自然资源，运用环境标准控制和减少生产经营活动向环境排放污染物，对开发利用环境和资源的活动实行环境影响评价，增强风险防范意识，谨慎地对待具有科学不确定性的开发利用活动。3、受益者负担原则随着对环境问题认识的不断深入，消费型环境问题进入了视野。人们发现，一件产品的生命周期中，从生产环节，再到产品储存、运输、销售和使用等环节都存在对资源和环境容量的占用和消耗，但没有被计入环境成本。 “受益者负担”的概5 汪劲：环境保护法 ，北京大学出版社，2006 年版，151 页。6 环境保护部宣传教育中心：环境保护基础教程 ，中国环境出版社，2014 版第 106 页 。念应运而生，其要求从资源环境的开
18、发利用过程中获得实际利益者，都应为环境与自然资源价值的减少付出相应的代价，而不再局限于资源的直接开发者和环境的直接污染者。 74、公众参与原则公众参与原则，是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依赖社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。 8公众参与原则也被称为“环境民主原则”或“依靠群众保护环境的原则” 。当时的环境保护法规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，国务院和省、自治区、直辖
19、市人民政府环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报，这都是公众参与原则的立法体现。三、我国现行环境保护法的基本原则（一）现行环境保护法的修改背景从 1989 年全国人大常委会修订颁布环境保护法以来，我国单项的环境保护法律进行了频繁的修改，从法律的数量看，就颁布了将近 30 部与环境保护相关的法律，60 多部相关的行政法规，以及 60 多件地方性的法规、规章，然而，中国的环境质量却是形式整体恶化，恶化的趋势也没有得到遏制，社会上出现环境纠纷不断，重大环境污染事件也层出不穷，环保的压力持续增大。特别是 2010、2011年两会期间开始以雾霾为代表的跨区域，复合型污染引发社会的高度关注，生活环境的恶
20、化，让社会自上而下的形成了共识，修改环保法的立法提案也不断增多，环境保护法的修改势在必行。（二）新环境保护法基本原则的确立2014 年 4 月 24 日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了环保法修订案 ，修订后的中华人民共和国环境保护法于 2015 年 1 月 1 日起施行。至此，这部中国环境领域的“基本法” ，完成了 25 年来的首次修订，新法第 5 条重新规定了环境保护法的基本原则，即“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则” 。在我国环境立法史上，这是环境基本法对环境保护法基本原则的首次直接规定，对我国环境保护事业上具有历史性意义，它强化了政府环保部门的
21、职权，细化了各政府部门的责任，重新定义企业的责任与义务，规定公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，倡导绿色消费，完善了生态保护红线等环境保护基本制度，强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，法律条文也增加到了 70 条，增强了法律的可执行性和可操作性。新法的出台，进一步加强我国环境保护的力度，为环境保护工作提供了有力的“武器”和坚固的“盾牌” 。 1、环境优先原则环境优先， “所谓环境保护优先，顾名思义，就是指在环境管理活动中，应当把保护环境放在优先的位置加以考虑，在社会的生态利益和其他利益发生冲突的情况下，应当优先考虑社会的生态利益” 。 9在经济发展过程中，确
22、保经济发展的速度和规模不能超过环境的承载能力，环境利益高于经济利益，经济发展的速度和规模7 吕志祥：环境保护法 ，中国言实出版社，2014 版，第 59 页 。8 吕志祥：环境保护法 ，中国言实出版社，2014 版，第 60-61 页 。9 王树义：俄罗斯生态法 ，武汉大学出版，2001 年版，第 213-214 页。不能超过环境的承受能力。如果环境利益与经济利益出现冲突，环境优先原则要求首先保证环境利益不受经济建设活动的侵害，经济的发展必须在环境承受能力的范围之内进行。新环保法选择环境保护优先路径，是环境立法理念的一个重大转变。从党的十六大开始，党和政府连续提出建设新型工业化、创建资源节约型
23、与环境友好型社会，要求把生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这表明，我国在发展理念上已经同传统工业化发展观形成根本的区别。生态环境保护的最终目标是在经济、政治、文化和社会建设中同步推进生态文明建设，保障民众能够享有安全健康的生活环境和能持续提供充足自然资源与健康生态产品的生态环境。其次，在我国经济飞速发展的同时，环境保护严重滞后于经济社会发展，多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，环境承载能力已经达到或接近上限，环境污染重、生态受损大、环境风险高，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转环境压力倒逼社会不断提高了对环境保护的认识，环境保护优先原则渐次出现于国家政策和法律中。
24、2005 年国务院落实科学发展观加强环境保护的决定要求， “在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先” ， “环境优先”作为指导思想在政府文件中首次正式提出，尽管“环境优先”的适用有限制，但反映出国家决策层已经清醒地认识到以牺牲环境为代价的经济增长是不可持续的；2006 年风景名胜区条例 、2009 年海岛保护法 、2010 年修订的水土保持法都规定了保护优先的原则。在国家政策与法律逐渐引入保护优先原则的同时，四川、江苏、北京、贵州等地在地方性法规、政府规章规定了该原则。可见，环境保护优先既是理念从形成到逐步深化的认识过程，也是理念转化为政策、法律的制度化
25、过程。习近平总书记在中央政治局集体学习时也多次强调了保护优先方针的重要性，要求牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。保护优先是新环保法规定的第一项原则，只有坚持环境保护优先，才可能在经济发展与环境利益发生沖突时优先关注环境，实现经济社会发展与资源环境承载能力的基本平衡，满足协调与可持续发展的需要，并为我国实施和推进生态文明建设打下坚实的基础。2、预防为主、综合治理原则我国环境保护法学界有以“预防为主、防治结合、综合治理原则”作为“预防原则”表述的，也有称之为“以防为主，防治结合原则”或“预防为主、防治结合、综合防治原则”
26、的。例如吕忠梅教授就认为， “预防为主原则是预防为主、防治结合、综合整治原则的简称，其涵义是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏，而对已经造成的环境污染和破坏要积极治理” 。 10新环保法所规定的“预防为主、综合治理” ，应理解为一项统一的环境保护法基本原则，其在学理上的表述就是预防原则，指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等，应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害；对于已经产生的环境污染和生态破坏问题，要采取有效的措施进行积极治理。对于治理环境污染和生态的破坏要采取防治结合，治中有防，防中有治，尽可
27、能把污染和破坏消除在生产过程中。由于造成环境污染和生态破坏的原因是多方面的，因此仅仅采取单一的治理措施可能是不够的，而往往需要采取10 吕忠梅：环境保护法 ，法律出版社，1997 年版，第 61 页。各种有效的手段，包括经济、行政、法律、技术、教育等手段，对环境污染和生态破坏进行综合治理。预防为主的原则，就是“防患于未然”的原则。环境保护中预防污染不仅可以尽可能地提高原材料、能源的利用率，而且可以大大地减少污染物的产生量和排放量，减少二次污染的风险，减少末端治理负荷，节省环保投资和运行费用。 “预防”是环境保护第一位的工作。当然，根据目前的技术、经济条件，工业企业做到“零排放”也是很困难的，所
28、以还必须与治理工作结合起来。3、公众参与原则 这是当今世界各国较为普遍遵循的环境保护法基本原则。根据汪劲教授的界定，环境保护法上的公众参与原则，是指“公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合公众的切身利益和需要” 。政府在环境事务方面的政策决定之时，应致力于促进社会上相关利害当事人的参加。公众参与到环境政策的意识形成过程，不但有助于多元意见的整合，更可消除公众对国家环境管理行为的种种不安与疑虑，促使公众于环境决策之前阶段，可依其自主意志尽早调整其与环境相关的行为方式，则环境政策之目的即可因此而同
29、时达成，而无须再由国家发动强制、侵害性措施。公众参与环境决策，一方面可以集思广益，广纳资讯，通过适当的公众参与，可以及早发现环境决策中的问题、厘清问题的深度和广度，同时因为决策的过程中已经融入了公众之意见，决策在执行的过程中也会比较顺利，因此从这个角度来讲，公众参与具有提升行政效率的功能；另一方面，在民主法治理念不断加强的现代行政管制国家，政府在行政程序中提供利益相关者参与的机会，可以满足利益相关人的知情权以及意见受到尊重的权利，也可以提升行政决策的正当性。公众参与的前提是公民宪法上两大权利应当得到保障：即民主法治社会中政府负有公开政府信息的义务，公民享有知情权。我国新环境保护法第 53 条规
30、定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利” 。可以预见，我国以高位阶法律的形式确定了在环境管制过程中的公众参与和信息公开原则，必然有助于提高我国政府部门行政决策的正当性，也有利于提升制度实施的效率，在我国未来长期坚定、充分、有效地动员公众依法参与到环境保护的事业中，逐步形成和完善“政府-企业-公众(社会)”互动的新型环保格局。4、损害担责原则 新环境保护法历经四次审议，并且两次公开征求意见，从环保法修订二审稿
31、、三审稿到四审稿的变化来分析， “损害担责”是“污染者担责”的“缩略语”而已。新环境保护法中的“损害担责原则” ，其中“担责”是指要承担责任，承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的责任;而“损害”描述的是对环境造成任何不利影响的行为，包括利用环境致使环境自身恢复能力退化的行为。因此，“损害担责原则”指对环境造成任何不利影响的行为人，应承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的法定义务或法律责任。损害担责包括的责任形式包括行政责任，民事责任，刑事责任三种形式。在按日计罚制度下，生产经营者的违法成本要明显提高了，严格的行政处罚方式提高了生产经营者的违法成本，督促其必须依照法律保护环境，否则便要承担损害责任；
