1、关于检警关系改革的探讨【摘要】检警关系是检察机关和警察机关在刑事诉讼中基于各自地位和职权分配而产生的关系,它是刑事诉讼审前程序中十分重要的法律关系,直接关系到刑罚权的实现和人权保障。正确处理检警关系,对实现控诉目的、有效控制犯罪、防止滥用侦查权及保障公民权利不受非法侵犯具有十分重要的意义。我国现行检警关系仍然存在一些问题,检警之间常发生冲突,使检警关系未能充分发挥作用,因此,有必要对现有检警关系进行改革。 【关键词】检警关系 人权保障 改革 检警关系是国家刑事司法制度中的重要内容,在我国刑事诉讼法再修改的大背景下,检警关系的改革与和谐、法治及保障公民权利息息相关。笔者认为,在人权保障日益受到重
2、视的情况下,检警关系的改革不仅应当实现检警合力,顺利实现国家追诉权,还应当加强检察机关对侦查的程序控制,有效地保障人权。 一、我国检警关系的现状及缺陷 我国刑事诉讼中,公安机关、人民检察院是审判前程序中的重要主体。检警关系则指的是人民检察院、公安机关在刑事诉讼过程中基于各自地位和职权分配而产生的运作与协调关系。各国检警关系的模式主要有三种。一是传统大陆法系国家采用的检警一体化模式。这些国家为发挥警察和检察官刑事追诉的主动性,保证刑事诉讼的准确与有效,赋予检察机关主导审判前程序的权力,即检察官有权对司法警察的侦查施加一定的影响,甚至给予具体的指示或指挥,要求警察进行特定的侦查行为。警察的侦查活动
3、则服从并服务于检察官准确起诉的要求。二是英美法系国家采用的检警分立模式。在这种模式下,警察和检察官在刑事追诉中相对独立,各自按其职权进行诉讼活动。但是警察仍然作为控方的一部分,向检察官提供强有力的支持,并与检察官一起承担败诉风险和责任。并且,警察在审判过程中应随时根据检察官的要求补充侦查以提供新的证据材料,必要时作为控方证人法庭作证,接受控辩双方的交叉询问。其目的也是为了保证检察官在法庭上能够有效地指控犯罪。三是以日本为代表的检警混合模式。这种模式下,司法警察在刑事诉讼中承担侦查职能,但由于侦查目的之一是为公诉做准备,因此需要检察官从公诉人的角度提出建议,检察官可对司法警察进行一般性和具体性指
4、挥,总体上仍具有主导地位。由此可见,大多数国家的警察与检察官之间并不存在相互制约,而是一种协助关系。 我国刑事诉讼法关于检警关系的规定表述为:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼 ,应当分工负责、互相配合、互相制约,以保证准确有效地执行法律。 ”这是解决刑事诉讼中检警相互关系的基本准则之一。根据这一原则,我国的检警关系是一种互不隶属、相互配合、相互制约的关系。一方面,人民检察院与公安机关在法律地位上是平等的,检警之间不存在主从关系,检察机关对公安机关的侦查活动并没有领导指挥的权力。另一方面,检察机关作为法律监督机关,可以通过审查批捕、立案监督、侦查监督等活动对公安机关进行制约;而公安机
5、关也可对检察机关作出的不批准逮捕或不起诉的决定要求复议、复核。我国现行检警关系对于充分发挥检察机关和公安机关的职能作用、顺利实现犯罪追诉任务有着十分重要的意义,但仍然存在着一些严重缺陷。 第一,现行检警关系使检察监督难以有效发挥作用。根据公、检、法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”原则,公安机关与检察机关是我国“流水作业式”刑事诉讼构造中的重要组成部分,两者承担着完全相同的诉讼任务,检警之间的“分工负责”和“互相制约”经常被“互相配合”所代替,导致配合有余、制约不足。在这一原则要求下,检警关系强调检警之间的平等分立和双向制约,实际上是强调侦查职能相对于控诉职能的平等性和双向性。这就使控诉职
6、能和侦查职能之间应有的主从关系被破坏,人民检察院对公安机关的立案、逮捕、侦查活动的监督难以落到实处,并且引发了严重的检警冲突。目前,检察机关的监督措施往往是提出检察建议或纠正违法意见书,这对公安机关的实际约束力显然不够。刑事诉讼法虽然规定了检察机关的立案监督权,但检察院依法发出立案通知书后,公安机关如果不及时回复,既不说明理由也不予以立案,检察机关也没有相应的办法保证监督权的实现。并且,由于检察机关无法对侦查机关撤销案件的行为进行监督,有些侦查机关在立案后,却立而不侦,再以撤销案件的方式规避检察机关的监督,使检察院的这一权力被虚置。此外,刑事诉讼法规定了“人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发
7、现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院”,却没有规定公安机关不执行检察机关所作决定的法律后果。对于侦查中的违法行为,检察院也无法采取有效手段进行处罚,侦查监督收效甚微。 第二,现行检警关系难以有效保障人权。根据刑事诉讼法的规定,公安机关在侦查过程中采取的取保候审、监视居住、拘留、逮捕及搜查、扣押等一系列强制措施及侦查措施,除逮捕需要报请人民检察院批准外,其他强制措施和强制性侦查措施完全可以自行决定是否适用。但这些强制性措施大都涉及犯罪嫌疑人的人身自由、财产、住宅安全等权利,直接关系到犯罪嫌疑人的人权保障,即使犯罪嫌疑人不服,也只能向公安机关及
8、其上一级机关申请复议或复核,检察机关对此缺乏有效的监督,无法全面保障犯罪嫌疑人的合法权利。同时,由于检察机关无法对公安机关的侦查活动实施同步监督,因此对侦查中的违法行为主要依靠审查批捕、审查起诉活动,通过书面审查侦查机关移送的案卷材料和讯问嫌疑人来发现。但在审查活动中,检察人员往往关注的是犯罪事实是否查明、定性是否准确、证据是否确实充分以及是否有遗漏的罪行和其他应当追究刑事责任的人,对侦查机关如何通过侦查发现和掌握犯罪事实和证据及侦查中的超期羁押、违法适用强制措施等违法行为却不够重视,不易发现违法侦查行为。并且,侦查活动中的违法情况一般也不会反映在案卷材料中,即使犯罪嫌疑人向检察机关控告侦查中
9、存在刑讯逼供、诱供等违法行为,也大多因无明显证据证明或因时过境迁、取证困难而难以查实,不利于保障犯罪嫌疑人的合法权益不受非法侵犯。 第三,现行检警关系导致公诉质量降低,影响公诉成效。在我国现行检警关系模式下,公安机关与检察机关分别负责对案件的侦查和起诉,两者互不隶属。在我国,检察机关负有控诉犯罪的职责,在法庭上需要运用证据证明犯罪,并承担诉讼风险和后果。但检察机关并没有主导侦查的权力,从而影响证据的收集和固定。同时,公安机关有权收集、固定证据,但由于侦查人员远离法庭,对法庭最终据以定罪量刑的证据的要求缺乏足够了解,加上检警之间缺乏应有的沟通,往往造成公安机关收集、固定证据的质量不高,不能满足检
10、察机关指控、证明犯罪的要求,这必然会导致公诉质量的降低。尽管根据刑事诉讼法的规定,检察机关经过审查起诉,对证据材料不符合公诉标准的案件可以退回公安机关补充侦查,但实践中公安机关对退回补充侦查的案件往往退而不查,退补效果不大,也因重复取证造成人力物力的浪费,且有的证据由于在侦查阶段未及时收集,而导致证据缺失,诉讼效率低下。 二、改革检警关系的重要性 正确处理检警关系对实现控诉目的、有效控制犯罪以及防止滥用侦查权、保障公民权利不受非法侵犯等具有十分重要的意义。 首先,改革检警关系是实现检警合力、顺利实现国家追诉权的需要。刑事诉讼中,侦查是起诉的前提和条件,起诉是侦查的结果之一。侦查的目的是收集犯罪
11、证据、查获犯罪嫌疑人,为提起公诉准备审判时需要的证据。同时,公安机关和检察机关的共同职责主要是围绕提起公诉、维持公诉而查获犯罪嫌疑人及收集、保全证据,双方目标一致,共同追求公诉的高效率。从诉讼结构上看,检察机关作为公诉机关行使起诉犯罪的职能,起诉是审判前程序的中心,因此,侦查工作要为公诉服务,侦查机关应当协助检察机关履行公诉职能。侦查在我国刑事诉讼中固然是独立的诉讼阶段,但侦查的结果必须通过公诉来实现,侦查的质量决定了公诉权能否成功实现。并且,在刑事诉讼法实行控辩式庭审方式的情况下,对刑事证据提出了更为严格的要求,并进一步强化了公诉人在法庭上指控、证明犯罪的职能。为更好地保证公诉质量,实现国家
12、追诉权的有效行使,客观上要求检警加强沟通,共同完成追诉任务,实现国家刑罚权。 其次,改革检警关系有利于进一步保障人权。人权保障是法治社会的基本要求,它表明必须通过法律手段对公权力进行合理的制约。目前,保障人权已经成为国际社会的共同认识。刑事诉讼中,犯罪嫌疑人、被告人属于最弱势的一方,最容易受到不法侵害,因此,各国刑事诉讼法都赋予其广泛的诉讼权利,使其能够有效抵御国家刑事司法权的不当侵害。犯罪嫌疑人、被告人权利保护的扩大和加强是现代刑事诉讼制度发展趋势中最为重要而且至今仍在发展的一个方面。我国现行刑事诉讼法在人权保障方面增强了力度,人权保障的内容更加丰富。然而在司法实践中,犯罪嫌疑人的人权保障状
13、况却不容乐观,刑讯逼供、暴力取证、超期羁押等侦查违法行为一定程度上依然存在,与刑事诉讼法保障人权的精神以及各国加强人权保障的趋势不相协调。而进行检警关系改革的目的之一就是通过制度、观念等各个方面的革新,优化审判前程序,使人权得到更好的保护。通过改革,进一步加强检察机关对公安机关活动的有效监督和制约,使其规范行使侦查权力,为维护公民人权提供有力后盾。同时,对侦查过程出现的各种侵害犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人合法权益的行为,由检察机关启动相应的诉讼程序提出质疑并作出处理决定,对相关公民提供有效的司法救济,防止公安机关滥用侦查权力,充分保障相关公民在诉讼中的合法权利。 最后,改革检警关系有利于节省司法
14、资源,提高诉讼效率。现代法治国家在充分保障人权的前提下,越来越将诉讼效率作为刑事司法改革的首选价值。如果诉讼效率低下,必然会使司法资源处于不确定状态。并且,进行刑事诉讼活动从一开始就需要投入成本,支出各种费用,要耗费大量司法资源,而国家司法资源却是有限的。在司法资源有限的情况下,通过改革检警关系,确保公安机关能够向检察机关提供在法庭上指控犯罪所需的证据,保证侦查活动的依法进行,避免案件多次补充侦查带来的重复劳动、资源浪费,节省大量人力、物力和财力,而且能够大大提高诉讼效率,防止案件久拖不决。 三、检警关系改革的构想 宪法规定人民检察院是我国的法律监督机关,笔者认为,立足于我国国情和宪政体制,应
15、当以法律监督为基点,改革我国现行检警关系。 第一,强化检察机关的法律监督职能。侦查作为公诉的基础,侦查中出现的失误很容易导致后续诉讼程序的错误。正如学者所述:“侦查中所犯的错误往往具有不可弥补性,许多实证研究指出,错误裁判最大的肇因乃错误侦查,再好的法官、再完美的审判制度往往也挽救不了侦查方向偏差所造成的恶果。 ”但在我国刑事审判前程序中,法院并不介入侦查程序,不能对公安机关实施的强制侦查行为进行司法审查,而是通过检察机关对公安机关活动的监督,来防止侦查权力的滥用,实现惩罚犯罪和人权保障的统一。因此,检察监督在我国刑事侦查程序中有着十分重要的作用。笔者认为,检察机关应当充分行使法律赋予的法律监
16、督权,加强对公安机关侦查活动的监督,并强化责任追究。具体而言,就是检察机关发出纠正违法通知书后,公安机关必须在规定时间内纠正并消除影响,并将纠正情况书面通知检察机关。当公安机关拒不执行检察机关的纠正意见或建议时,将产生否定性的法律后果,如检察机关有权终止正在进行的违法侦查行为、排除相关证据材料、责令赔偿等等,通过规定对公安机关程序违法行为的法律制裁手段,确保检察监督的顺利进行。此外,限制公安机关对案件的擅自处理,要求公安机关撤销刑事案件必须经检察机关批准,以体现检察监督的刚性和权威。 第二,加强对公安机关强制性处分权的制约,保障人权。根据我国刑事诉讼法的规定,检察机关不仅承担着打击犯罪、追究犯
17、罪嫌疑人刑事责任的职责,而且也负有客观公正义务,要严格依照法定程序收集犯罪嫌疑人无罪、罪轻等证据,依法保护犯罪嫌疑人的人权。这不仅是犯罪嫌疑人得到公正对待的保证,也是决定公诉质量的决定性因素之一。因此,要强化检察机关对公安机关强制性处分权的制约机制,努力减少司法实践中的种种程序违法现象,保障涉诉公民尤其是犯罪嫌疑人的合法权益,维护审前程序的公正性。笔者认为,刑事案件立案后,公安机关应当及时告知人民检察院,检察机关应当将侦查机关采取逮捕以外的其他强制措施及搜查、查封、冻结、扣押等涉及限制或剥夺公民人身、财产权利的侦查行为也纳入侦查监督的范围,尤其是拘留、逮捕、搜查、扣押、监听等重大强制性侦查措施
18、的实施,公安机关必须报检察机关审查决定。同时,参与旁听公安机关对犯罪嫌疑人的讯问以及对重要证人的询问,防止刑讯逼供以及其他非法取证行为的发生,保障犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人的合法权益;接受犯罪嫌疑人、被害人的申诉和控告,监督和纠正违法实施强制措施的行为;公安机关变更强制措施的,要求事先向检察机关说明理由,以避免变更的随意性。 第三,立足于我国司法现实,以现有检警关系为基础,在强化检察监督的同时,由检察机关引导公安机关的侦查工作。在刑事诉讼中,检察机关在法庭上出示的证据材料绝大部分来源于侦查,但公安机关通过侦查活动收集的证据是否符合公诉标准,还需要检察机关根据证据是否符合法庭审判的要求来进行审查
19、判断,并由检察机关认可。因此,公安机关应当紧密围绕公诉实施侦查,从检察机关提起公诉、打击犯罪的高度,按照公诉的证据标准进行收集、固定证据的活动。也只有这样,公安机关的侦查活动才能发挥其应有的作用,更好地为检察机关控诉犯罪服务。笔者认为,在实践中,检察机关应当按照公诉的标准引导公安机关进行侦查取证活动。具体来说,可以下列方式引导侦查工作:对于重大、疑难、复杂的案件,人民检察院可提前介入,以公诉的证据意识积极引导侦查部门收集有效证据,提高所收集证据的质量,使公诉指控能够得到法庭确认;检察机关还可参与重大刑事案件的搜查、扣押及现场勘查,参与旁听讯问、询问等侦查活动,参与公安机关有关案件性质、证据以及
20、法律适用等问题的讨论,并就案件实质问题发表意见,通过引导侦查,使侦查活动的针对性、获取证据的全面性都能满足,同时也便于对侦查活动进行监督,由此,侦查的效率和质量都会有很大程度的提高。需要注意的是,检察机关应当注重从整体上把握侦查活动的方向,对侦查活动提出符合公诉标准的要求,规范侦查行为,并对侦查违法行为及时提出纠正意见。 【参考文献】 1 孙长永:侦查程序与人权:比较法考察M.北京:中国方正出版社,2000. 2 张铁军:引导侦查是改革我国检警关系的重要途径北京市东城区人民检察院关于检警关系改革的探索J.国家检察官学院学报,2002(1).3 程荣斌:外国刑事诉讼法教程M.北京:中国人民大学出版社,2002. 4 陈瑞华:刑事诉讼的前沿问题M.北京:中国人民大学出版社,2000. 5 谢佑平、万毅:刑事诉讼法原则:程序正义的基石M.北京:法律出版社,2002. 6 马进保、李明、蒋石平:刑事诉讼法M.北京:人民法院出版社,2006. 7 蔡杰:关于侦查监督的几个问题J.法学评论,1997(6). 8 陈卫东、郝银仲:侦、检一体化模式研究J.法学研究,1999(1). 9 徐静村:刑事诉讼法学M.北京:法律出版社,1997. 10 林钰雄:刑事诉讼法M.北京:中国人民大学出版社,2005.
