1、论黄河三角洲地区淡水资源的合理利用【内容摘要】水是人类赖以生存和发展的、不可缺少、不可代替的特殊资源和社会发展的基础。没有水就没有生命，就没有文明的进步、经济的发展和社会的稳定，水资源的匮乏和浪费问题已经得到社会各界的普遍关注。 随着黄河三角洲国家级战略的实施、人口的不断增长和经济的不断发展，淡水资源的需求量不断增加，因此，保护水资源、治理水污染、建设节水型社会、实现水资源的合理有效利用已成为社会与经济发展的主题。黄河三角洲地区国家级战略的实施要量水而行，以水定发展，打造与当地资源禀赋相适应的产业结构；通过统筹规划、合理布局和精心管理，协调好生活、生产和生态用水的关系，将农业、工业的结构布局和
2、城市人口的发展规模控制在水资源承载能力范围之内。通过淡水资源的高效利用、合理配置和有效保护，实现区域经济社会和生态的可持续发展。 一、合理高效利用和保护淡水资源的重要性 黄河水是黄河三角洲地区主要的淡水资源，占可利用水资源的 95%以上。是经济社会发展不可缺少的重要条件，对社会与经济发展起着决定性因素。黄河己成为三角洲地区国民经济、社会发展及生产建设的生命线。2009 年 11 月 23 日，国务院正式批复了黄河三角洲高效生态经济区发展规划 ，标志着黄河三角洲开发建设正式上升为国家战略。如何使水资源长期合理利用、有效配置和实现可持续发展战略显得非常重要。当前，从黄河三角洲地区水利发展的现状看水
3、资源的有效利用率低，农田灌溉科技含量落后，管理机制和体制滞后，浪费水的现象较为普遍。就整个黄河三角洲淡水资源的利用而言，农业用水、工业用水、生活用水矛盾很突出，水资源的利用效率应当引起各级领导的高度重视和广大民众的普遍关注。黄河三角洲要实现经济超常规跨跃式发展，实现工农业经济发展的战略目标，利用好、保护好黄河水资源，解决水的利用率问题是关键所在。如果淡水资源象现在这样效率低下的浪费下去，到本世纪中期缺水的矛盾会更加突出，会严重影响黄河三角洲地区社会与工农业经济的发展。因此，全面保护和高效利用淡水资源对黄河三角洲社会与经济可持续发展具有深远的历史意义。 二、正确认识水利事业在国民经济发展中的重要
4、地位 水资源是生命之源。人们逐水而居、傍水而聚成就了当今城市的发展空间。但在经济社会发展的同时，水环境也在不同程度的遭到破坏。城市水资源基本功能得不到正常发挥。面对私有化和极端功利化等行为改变、恶化、毁灭城市水环境的情况，面对水污染损害健康、破坏经济、威胁可持续发展、累及子孙后代背负沉重包袱的挑战，应当引起世人的高度重视和广泛关注。在 1991 年制定的中华人民共和国国民经济和社会发展规划和第八个五年计划纲要中指出：“要把水利作为国民经济的基础放在重要地位” ；2010 年中央一号文件强调：“突出抓好水利基础设施建设。国家固定资产投资要把水利建设放在重要位置。 ”这样就正式地确定了水利事业在国
5、民经济发展中的重要地位；为水利事业的大发展和黄河三角洲开发建设奠定了基础。 黄河三角州开发与建设不能盲目进行，在合理开发建设的同时，要注重生态环境保护；要适应经济社会发展需求和黄河河口的长期治理规划；有利于生态环境的良性发展和黄河治理的可持续发展；符合黄河流路的稳定和淡水资源的承载能力；将加强黄河三角州开发与黄河河口的综合治理，除害兴利结合起来，实现黄河三角洲开发、水资源科学管理与环境保护的良性循环。同时，要强化全民节水、爱水理念，增强全民水患意识，促进水利事业和黄河三角洲建设事业的大发展。水利到了该重新认识的时候了。认识是随着实践的推进而变化的，中央领导同志在一次会议上沉痛地说，看来水利不仅
6、仅是农业的命脉，而是国民经济和社会稳定发展的重要基础和保障，进而又有专家提出：“水利是基础产业”的论断。写入这样一句话：“1997 年，党的十五大通过的有关“九五”计划和跨世纪宏伟蓝图的建设中，人们注意到关于基础产业又有了排次序的变化。其表述是：今后 15 年，必须在三方面取得明显进展，一是加强水利、能源、交通、通讯等基础设施和基础工业的建设，这充分说明了水利是国民经济的基础，任何经济的长足发展离开了水那是难以想象的，只有将水利是国民经济的基础产业形成共识，必将带来我国水利事业的巨大发展。当然，我们目前所面对水资源的形势是十分严峻的，应当引起世人的广泛关注。 三、影响三角洲地区水资源高效利用的
7、主要因素 (一)水利工程供水价低于成本，政策性亏损得不到足额补偿，水利单位自我维持，自我发展的良性运行机制难以形成； (二)用水单位在使用水的过程中即没有计划也没有节水措施，浪费水很严重并没有意识到水也是商品。这主要是因为水也太廉价了，按目前黄河水渠首农业供水水费每立方米 1 分，最高 1.2 分，100 立方米的水也顶不了一瓶纯净水的价值;工业用水每立方米 8.5 分。农业水价不足供水成本的 20%，工业供水价格只够其供水成本。 (三)在水管单位向灌区供水过程中是按指令性方式供水，没有科学有效的计划措施，往往造成水资源的无效浪费。 （四）以无限制的供水，争水矛盾突出，水污染严重及利用率低下等
8、循环往复并没有引起各级领导的重视，民众对水资源保护意识淡薄。 （五）水费管理上出现了多头管理，如有水利部门、财政部门、计划部门等；加之收费机构不完善，缺乏检查与监督措施等。导致水费管理处于低水平、低效率状态，不利于水利工程和水管单位的良性运行和持续发展。 四、有效利用水资源的关键是建设节水型社会 我国水资源严重短缺与用水严重浪费的现象普遍共存，强化节约用水，建设节水型社会是中国可持续发展的战略选择。未来 20 年中国需要全面建设节水型社会，这是中国应对水危机的根本出路，也是全面建设小康社会的重要支撑。节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会，包含三重相互联系的特
9、征：微观上资源利用的高效率；中观上资源配置的高效益；宏观上资源利用的可持续。节水型社会体现了人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明，也是现代化的重要标志。我国现状用水效率普遍不高，用水效益更为低下，部分地区已经超过水资源承载能力，建设节水型社会的任务有很强的紧迫性和艰巨性。解放以来，国家在农田水利和大型水利工程上投入巨资，取得了很大成绩，但水资源的合理使用远未受到合理重视，特别是由于部门分割等原因，节水这个领域的研究，推广和管理工作长期处于无人过问的局面。其结果是农业灌水的有效利用率一在处于 30%的很低的水平，远远达不到发达国家的 60%-80%水平的理想值，土渠输水以及沿用了上千年的漫灌
10、式田间浇水是灌水效率低下的两个主要原因，而发达国家不仅实现了输水工程的防渗化与管道化，田间灌水方式不断改进更新，已从全面的喷灌向更高效率的微灌和滴灌过度，而且广泛应用高技术，科学家提出更有实质意义的水的利用指标，毫米农田用水量的单位面积年生产量。具体来说，在这些发达国家，每毫米降水每亩可生产 2.5公斤或更多的谷物；而我国北方地区绝大多数情况下，这个指标小于 0.5公斤。以开源的角度讲，我国没有欧美国家在降水特点和水资源方面得天独厚的条件，欧美国家年降水量一般高出我国一倍以上，降水周年分布相当均匀。因此更应强调尽可能地蓄纳有限降水，而我国绝大部分降水都无效蒸发，渗漏损失掉了。我国大面积生产不具
11、备这些条件，应当在引进国外先进技术的基础上加以消化，吸收，创新，研制出适合中国国情的技术和设备。形成可持续的农业用水管理模式是农业可持续发展的关键环节之一。当前，影响这种模式形成的障碍主要来自传统观念，扭曲的水价政策以及节水扩源技术的缺口三个方面。农民中普遍存在着水自天来，用之不竭的观念，以大水漫灌的习惯，基本上没有资源紧缺的危机感，加上迄今农业用水受到多方补贴，水价过低，使农民或农业企业无从产生节水的积极性。而农业用水开源节流的高新技术主要面向自我投资能力很弱，文化科技素质较低而又高度分散的农民，研制难度相当大。但是，只要我们组织多部门，多学科协作攻关，广泛反复地宣传水资源紧迫感和合理用水宣
12、传制定有中国特色的水价格和水政策，才能使真正的水利用率提高，使社会经济得到发展。 同时，节水不仅可以提高资源利用效率、缓解资源供给压力，而且可以减少污水排放、降低供水投资。据中国可持续发展水资源战略研究报告预测，我国 2010 年供水设施单位投资约 8 元/m3，污水处理约为 10 元/m3，而节水仅需 3 元/m3。相对于调水和治污，节水不仅成本较低，而且有很高的生态环境正外部性。节水等于减污，城市水源不足和水质问题十分突出，不论枯水年，还是丰水年，不论农业还是工业，都有必要节约用水和高效用水。可以认为，全面建立节水机制、全面实施节水战略、全面建设节水型社会，是解决黄河三角洲地区乃至中国缺水
13、和水污染治理问题的根本出路。 五、黄河三角洲地区水资源合理利用的措施 为了有效的利用水资源，促进经济的发展，构筑与节水型社会相适应的水资源管理体系。必须运用行政、工程、技术、经济手段，培育和强化公众节水意识，建立健全适应黄河三角洲地区社会与经济发展的总量控制和定额管理两套指标，形成完备的管理体制、运行机制和法律体系指标，为建设节水型社会提供保障。 （一）加强现有水利设施的配套和更新改造开辟资金渠道，使水利工程设施发挥应有的效益为水利良性的发展提供保障。 （二）以水定产。根据水权总量，依据现状和未来水资源承载力，科学制定好黄河三角洲国民经济和社会发展规划，建立与水资源承载力相适应的经济结构，实行
14、以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积、以水定发展。 （三）定额管理。依据水权总量，核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价。以定额核总量、总量不足调结构，定额内用水执行基本水价，超定额用水加价收费。 （四）城乡一体。由水行政主管部门对水资源实行统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费，统一管理水量水质，实行城乡水资源统一管理。 （五）加大水价改革力度，实行市场水价的调控机制，完善水利工程的收费制度，国有水管单位的水费应用于水管方面的开支，以及工程维护改造。现有法律、法规等政府规定的政策性收费，应尽快到位，并足额收取，政府不得无端平调或将水费收入挪作它用
15、。 （六）加快水利管理的科技进步和技术改造通过增加科技收入，加大水利管理的科技含量提高工程效益，加强水利管理的基础性工作，通过继续教育培训使水管人员的文化素质、工作技能得到提高，进行目标管理，是量考核，技术规程规范化。 （七）抓好水管部门的内部机制转变，加强水利工程资产管理，通过有效管理机制的提高实现水利工程固有资产的保值增值目标。 （八）发展节水型农业，节水型工业、将现有的水资源有效利用、科学计划、管理和保护，使复杂的水利管理体系走向科学化、正规化，以达到有效利用水资源实现可持续的发展的目的，是黄河三角洲地区经济长久可持续发展的必然之路。 总之，我们要认识到淡水资源的有限性，认识到水资源的危
16、机，着力探索缓解黄河水资源供需矛盾、合理有效地利用和配置黄河水资源、促进黄河水利事业发展、保障经济社会可持续发展的供水价格管理思路。进一步强化节水措施，加强工程物质保证，增强法律保证，坚持水资源统一管理与科学调度，努力克服目前灌溉管理水平较低、制体混乱、组织松散、工程残缺不全，用水浪费的现象。强化管理，树立水的商品观念，健全各种规章制度，逐步实现节水管理的规范化。同时也要加大科技投入，大力推广现有的科技成果和先进技术，尽快把科学技术转化为生产力。积极开展节水型社会建设，健全水权制度，形成有效地水价形成机制，加强总量控制，严格定额和需水管理，实施水量统一调度，加快工程节水，重视经济和科技手段。只有这样，才能提高黄河水资源利用效率和效益，提高全民节水意识，缓解黄河水资源供需矛盾，有效保护和合理利用好黄河三角洲地区的淡水资源，实现经济与社会可持续发展。
