1、1内容摘要行政性垄断是目前对我国市场经济发展破坏最严重、阻碍最大的垄断形式。通过加强政府法制建设和反垄断立法, 以及大力推进经济体制和政治体制改革来实现对行政性垄断的规制, 避免和防止各种形式的行政性垄断给国家和社会造成损害, 已经刻不容缓。基于此，笔者将对行政性垄断的危害及规制的完善进行剖析。 正文包含三部分。第一部分为行政性垄断概述，具体阐述了行政性垄断的定义、表现形式及特征。第二部分对行政性垄断的成因及危害进行了深入分析。行政性垄断之所以在我国严重泛滥，与我国特有的政治、经济、文化、体制等“土壤”密不可分。它的存在严重影响着我国社会主义市场经济的发展。第三部分对我国行政性垄断规制的现状和
2、存在的不足进行了深入分析，提出了完善行政性垄断规制的建议。本文的结论：尽管行政性垄断的根除有赖于我国经济体制及政治体制的进一步改革，但在改革不可能一蹴而就的情况下，依靠反垄断法以及与之配套的规制体系的完善，是根除行政性垄断的最佳途径。关键词：行政性垄断；法律规制；反垄断法；完善论我国行政性垄断的危害与规制2引 言市场经济体制是迄今为止最能促进经济发展的一种高效率的经济体制，其本质是竞争经济。但行政性垄断是一种严重危害市场公平竞争的垄断行为，不仅扰乱了自由公平的市场竞争秩序，阻碍市场经济的健康发展，而且严重损害政府的威信，加剧社会不公和贫富差距。在传统市场经济国家, 市场垄断问题主要集中于经济性
3、垄断, 但我国市场经济是从高度集权的计划经济转轨而来, 所以垄断问题主要集中在行政性垄断。行政性垄断在我国经济、政治、社会等方面表现出了极大的危害性，是市场经济发展和和谐社会建设的障碍因素。因此，我国反垄断的重心应放到行政性垄断上。自行政性垄断产生之时起，我国政府就没有停止过与行政性垄断的较量。20 多年来，国家颁布了许多与规制行政性垄断有关的法律文件，但是收效甚微。直到 2007 年才出台了中华人民共和国反垄断法(简称反垄断法)，行政性垄断成为了反垄断法的规制对象，我国反垄断法的长期缺失是行政性垄断得不到根本规制的重要原因所在。一部完善、有效的反垄断法对于行政性垄断的规制具有至关重要的作用，
4、 反垄断法如果能够明确界定行政性垄断的概念，并准确列举其主要表现形式，规定严厉的法律责任及设立独立、权威的反垄断执法机构，行政性垄断的违法性就能更好地被暴露出来，更重要的是国家机关在受理和处置案件时就会有明确的法律依据和准绳，真正做到有法可依，行政性垄断必将受到有力的打击。同时，在反垄断法中如果设立一套兼具科学性与合理性及操作性强的规制程序，并建立一个具有极大独立性及较强权威性的反垄断执法机构，则会更加有效地遏制行政性垄断。然而，我国的反垄断法从一出生就先天不足，特别是对行政性垄断的规制还很不完善，远不能达到遏制行政性垄断的需要。对行政性垄断的规制，不能单靠一部反垄断法来完成，还需要相关法律法
5、规特别是相关行政法律法规的配合，使之与反垄断法的规定相一致。换言之，对行政性垄断的规制需要建立一个统一、完善的反行政性垄断法律规制体系。一、行政性垄断的概念行政性垄断是指各级政府及其所属机构运用行政权力，实质性地干涉、限制或消除市场竞争的行为。中国经济体制改革研究会秘书长石小敏曾经直言：“中国最大的问题是行政性垄断” ，在改革开放以前的计划经济体制中， “中国经济本质而言就是行政性垄断，都是按照行政的系统来分配下去。 ” (一)行政性垄断的定义行政性垄断有广义和狭义之分。 “广义的行政性垄断是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织运用行政权力所作的排除和限制竞争的行为。狭义的行
6、政性垄断是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力来排除和限制竞争的行为。 ”(张鸣胜著：“反垄断的法律思考” ， 学海J，2002 年第 4 期。)从广义和狭义两个方面来考虑，可以更好地认识行政性垄断的本质和内涵。但无论是从哪个角度界定行政性垄断，研究的落脚点都是在非法的行政性垄3断，也就是反垄断法所明确规制的行政性垄断。其实质就是：各级政府及其所属机构运用行政权力，实质性地干涉、限制或妨碍其他市场主体之间正当竞争的行为。行政性垄断有以下几个要件：1、主体要件。即行政性垄断行为的实施者，或行政性垄断行为的责任承担者，是“各级政府及其所属机构” 。这里说的机构，既指政
7、府的所属部门，也包括了含有政府职能的市场主体，如体制改革前的民航总局、邮电部、铁道部等政企合一的机构，体制改革后的各种依然行使行政职能作用的所谓行业协会以及虽然经过改革，但仍然保留部分行政职能的垄断性国有公司；可以表现为政府作为直接主体的行政性垄断，也可以表现为政府作为间接主体、企业或其他组织作为直接主体。2、主观要件。行政权力的运用，包括主观上的故意和主观上的过失。各级政府及其所属机构运用行政权力是正常行为，问题在于必须“依法行政” 。构成行政性垄断的非法行为必须是主观上的行政权力的滥用，违反了社会主义市场经济的、支配市场主体干预经济生活，限制、排除、妨碍合法竞争的行政性行为。3、客观要件。
8、政府和政府所属机构凭借行政权力，在一定交易领域内对竞争实施了实质性的限制。这里， “一定交易领域” ，即成立了竞争关系的市场；所谓实质性地限制竞争，是指“几乎不可能期待有效竞争的状态” ， (种明钊:竞争法 ，法律出版社，1997。)竞争的阻碍性，应该是认定实质限制竞争的标准。主观要件中运用行政权是依法还是滥用，是区分合法和非法行政性垄断的关键。（二）行政性垄断的表现形式1、行业、部门垄断。即指经济生活中的某些部门、行业利用本部门、本行业的行政职权和特定优势，控制市场，独占经营，损害公平竞争的行为。它剥夺了非本部门、本行业的市场主体的公平竞争机会，致使竞争不公与无序。具体表现形式有：（1）行业
9、、部门的行政管理机关开办经济实体，利用手中的审批权、物资权、信贷权、税收优惠条件等，参与同行业的不平等竞争。如一些集行政管理和生产经营于一身的经营单位、承担管理行业任务的大企业集团、作为“嫡系”挂靠某部某厅或某局享受优惠待遇的经济组织等常常以来自行政方面的特权优势挤垮竞争对手。（2）为保护本部门、本行业企业的经济利益，封锁市场，限制行业、部门外其它经营者的正常经营活动。如某地广播电影电视局规定，只有其下属的音像公司才有权经营录像带、录音带，其它公司不得经营，违者则会受到查禁。（3）限定客户和消费者只能购买本部门、本行业下属企业或挂靠企业生产或经营的商品。如某市公安局通知辖区内所有单位都只能购买
10、和使用该局的挂靠企业的消防器材和设备。（4）限定客户和消费者购买本部门、本行业关系户的商品。如某地卫生局下发通知要求辖区内的饮食公司及饭店均应到某一指定的批发站进货。否则，即利用手中职权以卫生检查等借口对经营者进行刁难。（5）限定客户和消费者接受指定单位的有偿服务。如某市旅游局规定，凡到该市旅游的，只能到其指定的旅游“定点宾馆”就餐住宿，否则，拒绝提供有关服务等。2、地区封锁。即“指地方政府及其所属部门从狭隘的地方保护主义出发，采用各4种不合理手段制造障碍，限制地区间经济贸易往来，割裂地区间的资源联系，损害市场统一与公平竞争的行为。 ”（吴家庆：“论地方保护主义的危害及其遏制” J， 政治学研
11、究 ，2001年第1期)它人为地制造了本地区企业与外地企业间竞争机会的不平等和竞争条件的不相同，使本地企业明显处于优势地位，破坏了公平竞争的规则。其具体表现形式有：（1）阻止外地企业进入本辖区。例如，在辖区的边界交通要道上建关设卡，硬性阻止外地产品进入本辖区；不合理地提高产品质量检验或卫生检查标准，将欲进入本地的商品拒之门外；运用价格手段，对外地产品提高进价、压低销价，提高批发价、降低零售价等，使经营者无利可图，只好放弃该地市场。（2）限制辖区内外地商品的销售。例如，政府明文规定本地经营者不得销售外地商品，或要求其销售外地商品时必须搭售本地产品，或就销售外地产品的范围与数量做出限制；当地职能部
12、门对外地产品的经营者从办批经营手续到交纳各种费用，从交通运输到税收、信贷等多方设置重重障碍予以刁难等。（3）限制本地产品、技术外流。例如，限制输出本辖区的材料、产品与技术，借口保护本地工商业，封锁市场消息，甚至散布虚假市场信息等。3、政府限定交易。政府和政府部门滥用行政权力。限定他人购买（使用)其指定的商品(服务、劳务)，从而限制其他经营者正当的经营活动。政府限定交易包括直接的限定交易和间接的限定交易。前者，指政府及政府部门以文件的形式或者其他公开形式要求他人购买(使用)其指定的经营者的商品(服务、劳务)；后者，指政府及政府部门滥用行政权力，限制他人做出购买(使用)商品(服务、劳务)的选择决定
13、权，从而达到限定他人购买(使用)其指定的经营者的商品(服务、劳务)的目的。政府限定交易的最显著特点，是政府左右市场主体的交易意愿，使市场主体丧失了经营的自由和竞争的自由。（三）行政性垄断的特征1、行政性垄断的实施主体主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。根据反垄断法的规定，行政性垄断的主体是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。它们都具有行政权力且管理行政事务，因此都是行政主体。这与经济垄断的主体是根本不同的，经济垄断是由于竞争导致经济力量的高度集中，从而出现一个或几个企业对某一行业部门的生产、销售和服务实行排他性控制的状况。经济垄断的主体只能是从事经济活
14、动且具有竞争关系的个人、私法人和其他经济组织。而行政性垄断的主体只能是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。其中行政机关包括政府及其所属部门，政府指上至国务院下至乡镇各级政府，所属部门既包括地方各级政府所属的行政机关又包括中央政府所属的各行业经济主管部门。2、行政性垄断对竞争构成实质性限制。尽管行政性垄断与市场垄断的危害结果在外部表现上基本一致，即它们的危害本质一样，都是排除和限制竞争，影响了市场主体间的公平竞争，导致市场效率的低下。但二者相比，行政性垄断更具有严重的危害性。这是因为市场垄断所造成的集中和独占不是人为造成的，而是市场经济发展到一5定阶段所必然出现的结果，并且随着
15、市场机制的逐步完善会被有效遏制。而行政性垄断所导致的限制竞争的后果，主要是行政主体滥用行政权造成的，这种方式通常会给予某些经营者以特权，损害其他经营者的利益，造成其他经营者本可以通过公平竞争进入市场的机会被剥夺。显然，这种人为地通过滥用行政权获得的独占市场的现象，是不可能随着市场机制的成熟而得到抑制的，行政性垄断背后所隐藏的体制性特征就凸现出来。行政性垄断是与政企不分、产权不明、市场体系不完备等不合理的经济体制相适应，它不可能在体制内部自我消化，而只能依靠外界即法律的力量进行限制。3、行政性垄断通常表现为抽象行政行为。行政性垄断一方面是由相关主体的具体行政行为引起的，如一些政府为了当地利益，对
16、外地的商品和服务拒办批发和营销执照，随意进行没收和罚款，甚至设卡拦截，这些都是典型的行政性垄断。另一方面，行政性垄断经常表现为抽象行政行为。政府以发布命令、决议或政策的形式来排除和限制竞争，实践中这种例子不胜枚举。4、行政性垄断主体通过滥用行政权力实施行政性垄断，具有行政违法性。行政性垄断的违法性主要表现在对行政权力的滥用上。诸多学者认为行政性垄断是相关主体通过对行政权力的滥用来实施的，但对“滥用行政权力”的理解上，学者们存在差异。例如，有学者认为滥用行政权力在法律层面上并不具有违法性，既没有超越法定权限，也没有违反法定程序，只是动机与目的违法。还有学者认为，应对“滥用行政权力”作扩张性解释，
17、即使越权行使行政职权也是一种滥用行政权力的行为。 （张瑞萍：“关于行政性垄断的若干思考” ，选自王晓晔主编反垄断法与市场经济M，法律出版社 1998 年版。 ）二、行政性垄断的成因及其危害（一）行政性垄断的成因行政性垄断在我国严重泛滥，是由多种因素造成的，与我国特有的政治、经济、文化、体制等“土壤”密不可分。1、政府干预是行政性垄断产生的社会心理基础。我国的社会主义市场经济，没有像西方发达国家那样经历自由市场经济的充分发展，而是直接从高度集中的计划经济转变过来的。长期的在封建社会中形成的“人治” 、 “官商不分”的政府干预的传统思想对社会大众的心理有着根深蒂固的影响，成为行政性垄断产生的社会心
18、理基础。如在旧中国，封建社会实行官商合一的生产，一些重要的生产、生活资料如盐、铁、金、银等实行官营，可以说政府有至高无上的经济特权。在漫长的封建社会里，无论你是农民还是商人，都不得不受制于官府，逐渐形成了官商不分的历史传统。虽然我国自明中期以来就产生了资本主义的萌芽，商品经济也有了一定规模，但政府对经济的干预依然没有放松，如盐、铁的生产和交易仍然承袭官营，且这些官营企业有着绝对的行业垄断权；即便某些行业允许民营，但官营企业在销售、资金等方面仍然有着强大的特权，占据着垄断地位。无论官营企业的特权还是对重要的生产、生活资料实行国家专营，其实质都是利用政府的行政权来控制社会资源，可以说是早期行政性垄
19、断的具体表现。因此，我国行政性垄断的产生有着深厚的历史渊源。62、计划经济是行政性垄断产生的体制根源。长期的计划经济体制是政府干预主义思想在当代中国的具体体现，是官商不分的历史传统在某些方面的继承。新中国成立之时，由于长时期的战争对生产力的巨大破坏，导致我国经济落后，生产、生活资料匮乏。在这种情形下，为了使国家的经济尽快恢复，国家实行了高度集中的计划经济体制。无论是经营生产资料的企业还是经营生活资料的企业，基本上都归国家统一经营。生产资料几乎全部由国家调拨，人们即使购买一些日用品也必须凭手中的粮票、布票等才能购买，但由于物资的严重缺乏，即使有票也不一定能买到。那时的国家可以说是最大的买者和卖者
20、。这种高度集权的经济体制，在当时对于巩固一个经济基础极其薄弱的新生国家的政权，恢复国民经济是十分必要的。但由于对如何建设社会主义毫无历史经验可以借鉴，且人们对国家权力的绝对服从和信任以至于对行政权力产生了很强的依赖，这种惯性和依赖导致了“官本位”的思想根深蒂固。文化大革命中，价值规律被严重扭曲，市场机制不能发挥作用，整个社会停滞不前，国民经济处于崩溃的边缘。十一届三中全会之后，我国开始步入经济体制转轨时期。政府对经济的管理从大包大揽向宏观调控过渡，实行政企分离，政府职能转变，企业逐渐成为独立的商事主体。但由于政府干预的影响根深蒂固，而且长期的政企不分，在体制和观念上都形成了政府管理经济的积习，
21、而企业对政府也产生了极强的依赖性，这就使得在改革开放的十多年中，计划经济的影子依然存在。另外，在体制转轨时期，由于旧的计划经济体制的影响和束缚还没有根除，完善的市场经济体制还未完全建立，就造成了体制上的混乱，滥用行政权力的现象泛滥。这也是行政性垄断严重泛滥的原因之一。3、利益驱动是行政性垄断产生的巨大内在动力。在高度集中的计划经济体制下，中央政府对经济的统一管理实质上是一种国家垄断，而并非今天狭义上的行政性垄断。其利益主体是国家。经济转轨之后，打破了利益的一元格局，形成了中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的多元利益格局。有着自己利益的地方政府及政府所属部门显然受到了经济利益的巨大驱
22、使，为使经济利益最大化，当然会滥用自己手中所享有的行政权来实施行政性垄断。具体表现在以下几个方面：第一，新的财税体制刺激了地方利益的膨胀。在“划分收支，分级包干”的财政体制下，财政上缴的税收是固定的，这就意味着地方收入越多，地方的提留也就越多。由于实行利税分流，地方利益就表现为地方税和地方企业上缴政府的利益上。显然，地方的收入越多，本地的企业上缴的利税越多，政府得到的提留就越多，说明地方得到的利益也就越大，地方政府的政绩也就越大。为了扩大政绩，不仅是政府及其部门，特别是与政绩休戚相关的政府官员，在利益的驱使下，都极有可能滥用手中所享有的权利，特别是在缺乏有效的法律约束的情况下，频频实施行政性垄
23、断。第二，政府包揽一切的全方位的经济管理逐渐变成了政府进行宏观调控、地方和部门分级负责、企业自主经营的多层次的管理模式，这就出现了独立的地方利益、部门利益和企业利益。而地方利益和部门利益的存在，又与地方政府和当地企业、经济主管部门和本行业的企业密切相连。体制转轨后，地方政府和行业部门都获得了管理经济的权利，但由于政府职能转移不到位，政府对企业干预过多，特别是为了增加地7方财政收入，政府便会利用手中的行政权，为本地企业保驾护航，采取种种优惠政策帮助当地企业占领市场，限制外地企业和商品乃至服务的进入。同样，经济主管部门也会为了实现本部门的利益最大化而设置本行业市场的准入壁垒和实施价格垄断。这也是我
24、国地方垄断和部门垄断一直较为严重的主要原因之一。第三，我国逐渐实行社会主义市场经济，企业也成为了独立的商事主体。优胜劣汰的价值规律决定了企业会想方设法获取更多的利益。在这种情形下，从政府方面看，其往往利用手中的行政权来得到这种利益，并占据某方面的特权；从企业方面讲，除了运用经济性的手段开展竞争外，还广泛寻求经济之外的力量即行政权力来获得高额的利益。如一条优惠政策可能就会意味着某个企业成千上百万的低息或无息贷款，或者是部分税收的减免，乃至紧缺生产资料的供给。显然，这种利益的驱动，为行政性垄断的产生提供了极大可能性。有必要说明的是，利益驱动本身并没有错，对利益的追求可以极大地刺激人的积极性和创造性
25、，从而创造出更大的生产力，但如果体制不健全，特别是对行政性垄断缺乏有效的约束和规制的情况下，利益驱动就可以滋生罪恶，为行政性垄断的产生提供巨大的动力。4、法律制度的缺失是行政性垄断扩散的重要外部原因。市场经济是法制经济，社会主义市场经济的健康发展同样离不开完备的法律制度，而我国行政性垄断屡禁不止甚至一度扩散，与法律制度的缺失密切相关。我国经济体制改革后，行政性垄断问题日益凸显，但规制行政性垄断的反垄断法直到 2007 年 8 月才颁布，在长达 30 年的时间中并没有一部统一的法律来规制行政性垄断，而国务院发行的规制行政性垄断的行政规定却占了主要部分。例如，1980 年 10 月国务院就发布了关
26、于开展和保护社会主义竞争的暂行规定 ，其中就提出了反对行政性垄断的任务。该规定第 6 条，“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割。任何地区和部门不得封锁市场，不得禁止外地商品在本地区、本部门销售” ；1984 年 12 月 3 同中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定 ；1988 年 10 月关于清理整顿公司的决定 ；1990 年 11 月关于打破地区间市场封锁，进一步搞活商品流通的文件。毫无疑问，这些规定对于遏制当时的行政性垄断发挥了一定的作用。但由于这些文件的立法层次低，都是一些行政规定，缺乏权威性，规定的内容不但杂乱，而且缺乏系统性，缺乏惩罚性规定，多是一些原则性的条
27、文，难以真正地遏制行政性垄断。因此，当时的行政性垄断不但没有得到有效遏制，反而愈加严重。虽然我国 1993 年 9 月颁布的反不正当竞争法中也有禁止行政性垄断的相关规定，但该法的立法目的并不是规制行政性垄断，而是促进市场经济的正当竞争，这与专门规范行政性垄断的反垄断法根本不可同日而语。综上所述，行政性垄断的产生有着深刻的历史根源和体制根源，再加上利益的驱动和法律制度的缺失，使得遏制行政性垄断并不是一朝一夕的事情。（二）行政性垄断的现实危害行政性垄断危害的严重性和顽固性是显而易见的, 它已成为建立社会主义市场经济体制的严重障碍。各种类型和形式的行政性垄断产生了许多负效应, 严重阻碍着社会主义市场
28、经济的发展, 而且导致政治腐败。学界对此论述颇多, 归纳起来有以下几8个方面:1、行政性垄断严重妨碍建立自由公平的市场竞争秩序。市场是最公正的裁判者, 其有能力在企业个体利益与社会利益之间找到最为恰当的平衡点。而居于市场之外的行政权力以自身的好恶对其实施过多的干预，即使是出于良好的愿望往往也会适得其反。我国社会主义市场经济本质上是一种竞争经济, 为了维护竞争的有序和有效, 必须建立自由公平的竞争秩序。自由包括资源流动的自由或进入退出市场的自由；公平主要是指市场主体地位的平等和市场机会的均等, 同时还包括竞争过程、竞争环境和竞争结果的公平。而行政性垄断恰恰起着破坏自由、公平的竞争秩序的作用, 导
29、致了市场壁垒林立，窒息了自由公平的竞争。2、破坏公平自由的市场竞争秩序，不利于形成全国统一开放的市场体系。市场经济之所以能产生巨大的生产力，就在于与计划经济相比，它是一种全新的配置资源的方式。市场经济不靠政府的指令性计划行事，而是充分尊重和利用价值规律，依靠市场对资源配置的基础性作用来达到各种资源的最优配置，进而创造出前所未有的生产力。公平自由的市场竞争秩序和统一开放的市场体系，是市场经济配置资源的最基本条件，然而政府在实施排除和限制竞争的行政性垄断行为中，滥用行政权力，不正当地干涉经济主体的经济活动，不但严重破坏了公平自由的市场竞争秩序，而且行政性垄断所造成的条块分割，不利于形成全国统一、开
30、放的市场体系，难以使商品、服务、技术、人才等各种要素在行业之间、地区之间自由流动，进而影响社会经济效率的提高。巴黎国际研究和发展中心的经济学家庞赛特的一份研究报告中指出：“我国地区壁垒大约相当于欧盟各国之间，或是加拿大和美国之间的水平，更糟的是，在进口关税不断下降的同时，各省之间的贸易壁垒从 20 世纪 80 年代以来却一直在增加” 。由此可见，我国的行政性垄断造成了严重的经济壁垒，严重阻碍了统一开放的社会主义市场体系的形成。3、 行政性垄断加剧和强化了政企不分。 “长期以来, 政企不分是我国行政管理体制的首要弊端, 政府既是“裁判员”, 又是“运动员”, 企业成为政府的附属物。 ”（郭宗杰：
31、关于行政性垄断的反垄断法律定义与具体规制J ， 武汉大学学报(哲学与社会科学版)，2005，(58)：225229。 ）改革开放20 多年来, 我们制定了许多法规来推进政企分开, 但效果都不理想，症结就在于政府的行政利益和企业的经济利益牢牢地拴在一起。所以行政性垄断只要存在一天, 政企分开就很难真正实现。4、行政性垄断是产生腐败现象的温床, 具有政治危害性。行政性垄断的主要目的在于保护地区和部门利益。行政性垄断的泛滥使企业不把精力放在科学管理和技术创新上，而是将大量的精力和金钱放在如何行贿，如何取悦政府官员，以取得行政权力的庇护，在这种情况下，行政权力成为了金钱利益的交换对象，往往产生官商勾结
32、、权钱交易等腐败现象；同时，行政性垄断一般是打着公共机构甚至以政府、人民的名义滥用行政权力，以获取巨额的垄断资金。因此，行政性垄断这种腐败可以说是“一种赤裸裸的，光天化日之下公然进行的腐败” 。无论是行政性垄断本身的腐败，还是由此滋生的官员个人腐败，都会严重影响政府的形象，降低政府公信力，阻碍法治政府的建立。市场经济是法制经济，市场经济的有序运行离不开法治政府的有效管理。我9国一直在努力打造法治政府，依法行政是政府行使职能的根本原则，而行政性垄断滥用行政权力是对依法行政原则的严重违反。因此，行政性垄断是滋生腐败的温床，严重影响法治政府的建立。如果行政性垄断不能得到根本的遏制，法治政府就不可能真
33、正建立起来。5、侵害公众利益，加剧社会两极分化，影响和谐社会建设。行政权力本来是以国家强制力为保障的维护社会秩序和公共利益，增进社会福利，保障公民生命财产和人身不受侵犯的权力，但却成为了政府及其部门以及少数垄断企业获取高额垄断利润的工具。行政性垄断严重危害了市场经济的有序竞争，侵害了社会大众的利益，制约了整个社会福利水平的提高。行政性垄断行业凭借其行业垄断获得大大高于市场竞争价格的垄断价格，将消费者的利益转移到垄断部门，在垄断行业或部门内部对经济资源进行瓜分和占有，以实现本部门、本行业、本利益集团及其成员的利益最大化。我国民航高票价、电信高话费，以及各种霸王条款，都是侵害公众利益最有力的证明。
34、另外，铁路、电信、石油等行业内部的职工福利及待遇远远高于普通行业内部的职工，行政性垄断行业成员与其他社会成员的收入差距巨大，加剧了社会的两极分化，影响和谐社会的建设。6、违背WTO规则，影响我国经济同世界经济接轨。我国已经加入世界贸易组织，这意味着我国的市场主体要在世界范围内面临更为激烈的竞争。而行政性垄断为了保护地区或部门利益，往往滥用行政权力对某些市场主体进行过度的干预和保护，阻碍了正当的市场竞争。行政性垄断严重违反了WTO的基本原则。例如，它违反了国民待遇原则，国民待遇原则要求东道国将外国市场主体当做本国国民来对待，并给予同等的待遇。“我国行政性垄断的泛滥极易导致对WTO规则的违反，而这
35、种违反又往往会带来种种恶果，最常见的就是使我国经常陷入因违反WTO规则而被指控的马拉松式的国际诉讼中，甚至遭到别国的恶意报复，不仅浪费了大量的人力、物力资源，还影响了企业的长远发展” （历永：“我国行政性垄断与世贸组织国民待遇冲突探析及启示”J， 国际贸易问题 ，2001 年第2期。 ）;同时对市场主体进行过度的干预和保护，不但抑制了其积极性和创造性的发挥，而且严重阻碍了市场主体竞争力的提高，一旦离开行政权力的庇护进入完全开放的市场，势必难以融入竞争激烈的世界经济中，严重影响我国经济同世界经济的接轨。三、我国行政性垄断规制的不足与完善（一） 反垄断法对行政性垄断的立法规制现状在反垄断法于 20
36、07 年 8 月 30 日通过之前，我国现有规制行政性垄断的法律主要是反不正当竞争法 ，该法第 7 条和第 30 条把行政性垄断行为作为不正当竞争行为进行了简略的规定。除此以外，国务院还先后颁布过一些行政法规。反垄断法立法之后，有了更规范的规制行政性垄断的法律文件。 反垄断法第一章总则部分对行政性垄断进行了原则性规定后，其第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用权力，排除、限制竞争。 ”这一条既明确了行政性垄断的主体，也明确了行政性垄断的表现形式即“用行政权力，排10除、限制竞争。 ”在明确原则后，该法以专章形式（第五章）逐项对行政性垄断的各种形态进行了规定。
37、在原则规定和专章列举之后，该法第五十一条则对行政性垄断的责任进行了规定，明确了行政性垄断责任追究的主体和程序。这样总体上形成了一个“原则总揽，专章细化，责任兜底”的比较完整的行政性垄断规制体系。反垄断法第 51 条规定， “行政机关和公共组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给与处分。 ”按照这个规定，反垄断法没有把行政性垄断的管辖权交给反垄断行政执法机关。尽管如此，反垄断法中关于行政性垄断的规定仍然是意义重大，因为这不仅表明我国立法者对行政性垄断出坚决反对的态度，从而有利于提高各级政府机构的反垄断意识，而且也表明反对行政性
38、垄断是我国的主流观点，从而有利于倡导和培育竞争文化。（二）当前行政性垄断法律规制的不足从我国现行法律、法规对行政性垄断规制的现状看，其不足之处主要体现为四点：一是过去对行政性垄断规制的法律文件除了反不当竞争法这个主法律以外，其他效力层次大多较低，欠缺应有的权威性。(王忠美：“反垄断法的不足与完善建议”。 西南政法大学学报 ，2008，10(01)：6367。)2007 年 8 月 30 日通过的反垄断法由于种种原因还不够完善，在具体实施中缺乏可操作性。二是对行政性垄断实施主体的法律内容太简单，范围太窄，未能含括非法行政性垄断的全部内容和表现，更缺少对合法行政性垄断做出特别行业管制的具体法律规制
39、。三是责任规定太轻，对违反反不正当竞争法第七条规定的仅仅是“由上级部门责令其改正” ，对情节严重的， “由同级或上级机关对责任人归于行政处分” 。这种规定，完全是纸老虎。 反不当竞争法出台这么多年，非法行政性垄断的事例比比皆是，几乎泛滥成灾，却鲜有行政性垄断被上级机关认真查处的案例，这就是法律缺乏权威和效率的最明显例证。即使是明确提出反对非法行政性垄断的反垄断法 ，规定的处理方式也就是由上级机关作为责任追究主体，反垄断法执法机构仅有“提出依法处理建议”的权力。四是没有强有力的监督和制裁机制。从反垄断法立法的全过程来看，立法者在反行政性垄断方面已经尽力。但从条款内容上看，在一宗行政性垄断案件发生
40、时，谁是调查者、谁是起诉者、谁是裁判者并没有详细涉及，这些决定了在责任调查的可能性、处理的有效性方面，今后要做更为细致的工作。以上缺陷，使得反行政性垄断执法仍然举步维艰，说明在反行政性垄断的道路上还有很长的道路要走。（三）行政性垄断法律规制的完善1、建立独立、权威的反垄断执法机构。法律的生命在于执行。考察各国尤其是发达国家的反垄断主管机构不难发现，虽然它们类型不同，名称各异，但有一个共同点，即反垄断执法机构直接隶属于国会或政府首脑，并且依法享有一定的行政权、准司法权和准立法权。因此，这些反垄断执法机构都具有极大的独立性和权威性。依据我国的反垄断法 ，国务院反垄断委员会并不是具体的反垄断执法机关，目前我国的反垄断执法机构有三个：一是国家工商行政管理总局设立的反垄断与不正当竞争执法局，二是商务部的反垄断局，三是国家发改委。在职责划分上，国家发展和改革委员会拥有“依法查处价格违法行为和价格垄断行为”的职责；商务部负责“经营者集中的反
