1、1华亭县贫困山区搞好农业综合开发的思路与对策-“问计于民，改善服 务” 专题调 研报告华亭县农业综合开发办公室 李忠南华亭县是平凉市一个典型的土石山山区县，耕地质量总体不高，中低产面积较大，农村经济相对落后。华亭县委、县政府紧紧抓住农业综合开发项目县机遇，把组织农业综合开发当作强县富民的动力工程来抓，紧扣县情，确定了“突出一个重点（土地治理），开发主导产业 （菜、药、畜、果），做好综合文章，实现双增目标（农业增收，农民增收）”的开发思路，取得了丰硕的成果。同时，在实施过程中也暴露出一些亟待解决的问题。一、 “十五”农业综合开发回顾及成效华亭县自 2005 年被列入国家农业综合开发项目县以来到
2、2010 年 7 月，土地治理项目共计完成投资 3544.73 万元（财政资金 2849.64 万元，群众投劳折资 695.09 万元），其中水利措施完成投资 1640.24 万元;农业措施完成投资 1242.86万元; 林业措施完成投 资 509.45 万元；科技措施完成投资116.05；其他措施完成投资 36.13 万元。先后组织实施了西华镇、河西乡、策底镇、神峪乡、东华镇 5 个乡镇 6 个年度的农业综合开发土地治理中低产田改造项目，项目涉及 23 个行政村 86 个合作社 4575 户 19709 人，共改造中低产田 4.57 万亩。6 年来，华亭县以科学发展观引领农业综合开发项目建2
3、设，紧紧围绕农业经济结构战略性调整这一主线，从改善农村生产、生态环境和农民生活条件入手，把中低产田改造作为开发重点，走以内涵开发为主的农业集约化、现代化发展的路子。先后在西华镇、策底河流域的河西乡、策底镇、神峪乡及东华镇组织实施了 6 个年度的农业综合开发项目。主要采取水利、农业、林业、科技四大工程措施，对项目区水、土、田、林、路进行整治，对桥、涵、闸、路、沟、渠进行配套，消除制约农业生产发展的障碍因素。2005 年至 2009 年，累计新建拦河坝 6 座，维修 1 座，新打机电井 10 眼，维修 1 眼，架设供电线路 16 公里，埋设供水管线 2100 米；衬砌各类灌溉渠道 185 条 97
4、.96 公里，新修渠系建筑物 1312 座，埋设输水涵管 2007 米，疏浚排洪沟道 37.7 公里；新修梯田 5898.28亩，修建机耕道路 178 条 124 公里，引进良种 11 万公斤，推广良种基地 5045 亩，旱作农业全膜双垄沟播玉米 3564 亩，机耕深翻 32692 亩，增施农肥 25476 亩，种植绿肥 13290 亩，高茬收割 20750 亩，秸秆还田 18890 亩，配方施肥 17200 亩。购置科技仪器 4 台件，栽植农田防护林 4433 亩，生态涵养林 280.2 亩。2010 年东华镇中低产田改造项目，建设按照黎明川现代农业示范园建设总体规划和项目建设任务，到 7
5、月底，新打机电井 4 眼，衬砌渠道 20 公里，预制 U 型槽 23200块，修建渠系建筑物 41 座，开挖疏浚排洪渠道 4.3 公里；拓宽开通农田道路 31 条 20.6 公里，铺砂 4.8 万立方米，修建便桥 2 座，车桥 3 座；栽植农田防护林 800 亩 5 万株；培训项目3区群众 400 人次。项目建设，产生了良好的经济效益和社会效益。使项目区新增灌溉面积 2.4 万亩，改善灌溉面积 0.5 万亩。改善除涝面积 0.1 万亩，增加农田防护林面积 3.06 亩，增加机耕面积1.67 万 亩，扩大良种种植面积 1.63 万亩，控制水土流失面积 7.06 亩，优质农产品种植面积 3.76
6、万亩，正常年新增粮食产量 430.3 万公斤，新增种植业总产值 919 万元，项目区人均增加收入 467 元。项目通过水利工程措施、农业措施、林业措施、科技措施的结合，使项目区 45700 亩中低产田得到有效改造，核桃、草畜、蔬菜产业稳定发展，为农民增收奠定基础，农业产业化得到快速发展，形成了西华川、策底镇两个集蔬菜种植，优质中药材繁育，苗木繁育、新品种示范推广、设施养殖、休闲娱乐为一体的高效农业示范园区，建成了河西千亩中药材繁育种植基地和神峪寇家河优质核桃示范园、神峪大棚蔬菜种植基地，东华镇黎明川高效农业示范园。加快了全县农业产业化进程，项目区内农民人均收入平均比非项目区农民人均收入增加 4
7、60 元以上。项目区建成了渠相连、路相通、旱能灌、涝能排、地平整、田成方、土改良、机作业的基本农田，项目区农田道路平直相通，农业机械进出农田便利，水利设施配套齐全，农田灌溉有保障，排渠道路畅通，水土保持、土壤肥力提升，农业综合生产能力明显提高。4我们坚持依靠科技推动开发，大力推广应用农业新技术，引进新品种，广泛开展科技培新，提高了农业科技水平和综合开发效益。2005 至 2010 年度组织实施了“优质洋芋坑种丰产栽培技术应用推广” 、“大棚蔬菜栽培丰 产技术”、 “玉米全膜双垄沟播技术”、 “优质 核桃栽培技术”等 11 个科技推广示范项目，涉及小麦、玉米、中药材、林果、蔬菜等多个产业。采取田
8、间指导、座谈、交流、举办培训班、建立示范片等多种形式技术培训 12889 人（次），通过这些措施，改变了项目区群众传统种植观念，取得省工、省力、省能的效果，群众尝到了农业科学技术的甜头，提升了项目区群众学科学用科技、推广优良品种、发展农业生产的热情，农业科技含量明显提升。通过农业综合开发项目，使山、水、田、林、路得到综合治理，全方位改善道路、交通、水利设施、居住条件、生态环境，农业生态系统和农业生产相得益彰，互为补充，实现了农业资源的合理配置。通过流域治理、植树造林、农田林网和村屯绿化，提高了林草覆盖率，改善区域小气候，减少水土流失，创造了良好的生态效益，加快农业生态环境向良性发展，为实现农业
9、可持续发展奠定了基础。通过水利措施的实施，提高项目区群众节约用水的意识，在节约利用水资源的同时，保护河流免受污染，防止水土流失和洪涝灾害的发生。在实施土地治理项目中，坚持土地治理与农村水利建设、道路建设、生态建设和村容整治有机结合起来，六个项目区5涉及的 23 个行政村进行了新农村建设和旧村改造工程，有了通达的道路网络、完善的排灌设施、优美的田园风光、崭新的乡村风貌，90%的行政村形成了新农村的雏形。同时项目区各村积极实施乡村建设工程和农户“五改三建” 工程，特别是项目区实施沼气池、太阳灶等农村洁净能源工程，节约了能源支出，提供了优质肥料，搞好了环境卫生，带来了经济收益。另外，近几年，由于项目
10、区环境的改善， “农家乐”“假日菜园”“休闲采摘” 等项目的俏然兴起，区内劳动力逐渐向二三产业转移，经济效益也明显提高，农业综合开发项目区新农村建设明显推进。项目区资源潜力得到充分挖掘，农业生产基础条件和生态环境得到根本改善，有效改善项目区群众的生活条件，提高项目区干部群众的科技意识，发展意识、市场意识和竞争意识，加快了建设社会主义新农村的步伐。对全县农村基础设施的改善、结构调整、产业发展起到了极大的典型辐射带动作用，有力地推动了农村经济全面发展和社会文明进步。二、华亭县山区农业综合开发凸现难点（一）开发资金不足，影响了项目建设和建成后效益的继续发挥。国家农业综合开发对土地治理项目中低田改造提
11、的建设标准是“田成方、 树成行、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、确保农业旱涝保丰收”，这无疑是正确的，符合实现农业现代化和可持续发展战略。但是，要达到上述标准，存在资金不足问题。一是亩投资标准偏低问题，2004 年中低产田改造亩6投入标准虽由 2003 年平均每亩 400 元提高到 440 元（提高10%），2009 年为 980 元,2010 年为 1086 元，虽然逐年在提高，但这仍与实现上述要求相差较大。华亭县山区基础条件差，地形复杂，沟壑多、地块小、坡度大，水土流失严重，治理难度大，资金缺口更大。经我县的实践，完全按照项目建设标准实施，改造 1 亩中低产田实际需要资金 1400 元左右
12、。由于受投资标准限制，使一些该上能上的综合配套项目不能全部到位。二是建成后的项目后续开发管理跟不上，形成了有钱上项（项目），无钱管理；有钱长期建设，无钱后续开发利用的不良局面，往往使建成后的项目因灾损坏，年久失修无钱维护而不能正常发挥效能或效能不能发挥到最佳状态。三是农业综合开发实施是按照先易后难的原则，以前改造的地方，改造成本相对较低，现在需要改造的地区已移至中山沟台地，改造难度大、成本高。因此华亭县县农业综合开发土地治理项目，按照过去的投资标准，很难完成建设任务，难以达到理想的效果。四是项目计划下达迟与资金到位晚给项目施工造成困难。如华亭县，每年农业综合开发土地治理项目计划一般都在九月份以
13、后下达到县，资金年底才能到位，按照国家新的验收办法，第二年四月底县级自验必须结束，除去酷暑、严寒、春节、雨雪天气，实际项目实施期不到五个月时间，若提前施工则又带有很大的盲目性，有可能超出项目计划，与严肃项目计划不符。由于时间紧，集中施工、集中结算、集中验收，为提高工程质量，打造精品工程埋下不少隐患。7（二）对主要项目施工实行招投标制和工程监理制，在项目实施过程中难于操作。国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法第三十八条规定，“要推行项目法人责任制、投标制和工程监理制。主要单项工程的施工，由具备相应资质条件的监理单位进行监理”，这对提高农业综合开发工程质量十分必要，问题是项目区很难找到具有相应资
14、质条件的中标单位和监管单位，就华亭县而言，到目前还没有一家企业具备水利工程施工资质条件或水利工程监理条件；其二是农业综合开发项目资金中，群众自筹资金（含投工投劳折资）占到 25%以上，同时项目施工中涉及到占地、障碍物清除、自筹物资收缴、农民用工等一系列问题，项目区以外中标单位确实施工难度大，管理复杂且费用高。针对这种情况，华亭县以往的主要做法是：凡是项目区当地有技工可完成的技术活，就不从外地请技工，而以本地技工投工折资自筹任务解决；凡是农民投工就可完成的任务，就不花钱请人；凡是农民群众只需劳力就可筹集的河沙、卵石、碎石等就不花钱去买，尽量节约工程投资。其三，暂行办法指明主要单项工程建设（中央财
15、政投资 100 万元以上），由具备相应资质条件的监理单位进行监理，一般每期工程，溪流护岸、渠道衬砌等单项工程有可能中央财政资金超过 100 万元，而山区县的每个单项工程都分散在项目区的各个村组的不同地块，就某一地块上新建的项目而言投资额度相对较小，如单个渠道、溪流护岸一般总投资在 10 万元以下，是否进行工程监理难8于界定。就平凉市而言，全市只有 3 家具有水利工程监理条件，每个开发项目县都在争取，对工程招投标和工程施工产生很大纷扰，无形抬高了工程成本。（三）群众自筹资金过重影响农民扩大再生产。农民是农业综合开发的主体，农业综合开发是农民群众增产增收、致富奔小康的有效途径，是农民群众自己的事业
16、，筹集资金投入开发中去是农民应尽的义务和应付的责任，不算加重农民负担。但群众自筹资金占资金构成四分之一以上，在人口密度相对较小的贫困山区有些过重，超越了群众的承受能力。华亭县自 2005 年以来、每年农民自筹资金（含以劳抵资）达120 万元，占 7 年土治项目投资总额的 30%左右，项目区人均达 300400 元。同时省办对华亭县县级配套资金严格要求每年要达到 100 万元，占到中央财政资金的 30%，这些都对县乡安排其他农业产业发展资金造成很大困难。华亭县绝大多数乡村位于关山林缘山区，农民收入低，维持生活支出大，农业增产不增收，农民收入结构偏重的第一产业农业收入呈负增长，收入增长速度滞后全省
17、平均水平，农民自筹能力脆弱，加之退耕还林、以工代赈、扶贫开发等支农工程都需要农民投劳投资，群众自筹资金目前标准在山区筹集难度大，负担重，也制约了农民扩大再生产的投资能力。华亭县农业断腿已经是全市一个不争的事实，县财政每年要安排大量的资金用于农村经济发展，特别是新农村建设和产业配套发展需要大量的资金，农发项目县级配套 100 万元太多，按9照要求及其他县区相比，高出了 86 万元，每年安排都很困难，即使安排到位，也得不到省上的超配奖励。（四）农业综合开发机构编制和经费与农业综合开发事业不相适应。由于农业综合开发项目资格县实行动态管理，其中包涵着许多不确定因素，加之目前从上到下机构、人员编制本来控
18、制就紧，多数县机构无编制或人员编制很少。同时，华亭县是贫困山区县，大多属省级贫困乡村，交通条件差，工作成本高，农业综合开发工作人员非常劳苦，但县级财政困难，根本无力安排更多农业综合开发事业经费，县级其它部门有一个平衡的问题，不可能太特殊华亭县全年县级预算安排县农发办事业经费近万元，仅仅满足全年车油车修费的三分之一。华亭县农发办从事农业综合开发工作 12 人，其中占用非税局编制 2 人，县局其他部门 4 人，正规编制 5 人，临时在社会聘用 1 人。而大部分人员素质参差不齐，工作能力发挥不强，无形中增加了管理难度和管理费用。这样一来，年度考核、劳保福利等，县级农发办无法解决，确实不利于稳定人心、
19、稳定人员、提高业务水平，与农业综合开发事业长期性不相适应。三、华亭县土石山区实施农业综合开发对策与建议为了确保华亭县山区农业综合开发“开发一片，见效一片，富民一片”，为构建和 谐社会做出更大贡献，提出如下对策和建议。（一）进一步加大对华亭县山区农业综合开发投资力度。10华亭县大多数乡村为贫困乡村，自然条件差，需要依靠农业综合开发发展生态农业，增加经济实力。按照实事求是的原则提高华亭县贫困山区的投资指标，适当降低华亭县山区的立项条件，同华亭县地理地势条件相适应，应该以实施农业综合开发生态建设项目为主。（二）确保项目长期发挥效益，建好项目是前提。实践证明，搞好项目运行管护的关键一步不是建成之后，而
20、在于建成之前。项目设计合理，标准质量高，好用、实用、耐用，就会调动受益群众的积极性，群众珍惜它、管护它。如果脱离实际需要，形同摆设，妨碍生产，群众不但弃之不用，甚至故意毁坏。只有选好建好项目，并切合实际，方便群众，调动群众管护积极性，变要我管为我要管，确保项目长期发挥效益。（三）华亭县南部地区洪灾频繁，时有因灾毁坏工程。同时，修复、运行、管护经费筹措渠道不畅，建议上级农发、财政部门在安排项目计划时按照财政资金 10%左右的比例从地方财政配套资金中单设运行管护费，用于前期项目运行管护补贴，由县财政专户存储，以财政资金为引子激励项目镇、村加强项目的修复运行管护。（四）为了打造更多精品工程，建议上级以法规形式固定项目计划下达和资金到位时间，最好在一季度项目计划和资金下达到县，以便用更充足时间精心组织项目建设，建造优良工程。
