1、本科毕业设计资源环境与城乡规划管理城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究RESEARCHONRURALLANDCOMPREHENSIVEIMPROVEMENTINTHEBACKGROUNDOFURBANRURALINTEGRATION城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究I城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究摘要农村土地综合整治是在党的十七届三中全会之后，国土资源部面对城乡统筹的新形势提出的。农村土地综合整治是解决农村问题的一个新举措，目前还没有在全国范围内普遍开展，只在一些地区进行了试点性的探索。开篇介绍了农村土地综合整治的提出过程，进而总结出了“成都模式”、“天津东丽模式”、“湖南模式”,并提
2、出了“基于项目目标”和“基于复垦区农村居民安置”两种农村土地综合整治模式体系。最后，针对目前项目开展的问题，提出了相应的解决措施。关键词农村土地综合整治；模式；土地整理；城乡建设用地增加挂钩；土地流转RESEARCHONRURALLANDCOMPREHENSIVEIMPROVEMENTINTHEBACKGROUNDOFURBANRURALINTEGRATIONABSTRACTRURALLANDCOMPREHENSIVEIMPROVEMENTISPROPOSEDBYMINISTRYOFLANDANDRESOURCESAFTERTHETHIRDPLENARYSESSIONOFTHE17THCENT
3、RALCOMMITTEEOFTHECPCITISANEWMEASURETOSETTLETHECHINESERURALPROBLEMSITHASNOTGENERALLYCARRIEDOUTINTHECOUNTRYBYNOW,BUTONLYTRIEDINSOMEAREASTHISARTICLEDESCRIBESTHEPROCESSOFITSEMERGENCEANDSUMMARIZES“CHENGDUMODE”、“TIANJINDONGLIMODE”、“HUNANMODE”THISARTICLEALSOPROPOSESTWOMODESYSTEMSOFRURALLANDCOMPREHENSIVEIMP
4、ROVEMENTWHICHBASEON“PROJECTOBJECTIVES”AND“RESETTLEMENTOFRURALRESIDENTSINTHERECLAMATIONDISTRICT”FINALLY,THISARTICLEPROPOSEDRELATEDSOLUTIONSTOWARDSITSSHORTAGEKEYWORDSRURALLANDCOMPREHENSIVEIMPROVEMENTMODELANDCONSOLIDATIONTHELINKINGOFRURALCONSTRUCTIONLANDDECREASEANDURBANCONSTRUCTIONLANDINCREASECIRCULATI
5、ONOFLAND城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究I目录1研究背景12农村土地综合整治概念的提出121传统的土地整理1211传统土地整理发展过程1212传统土地整理的概念222城乡建设用地增减挂钩政策323传统的土地整理和城乡建设用地增减挂钩相合起来，诞生农村土地综合整治33农村土地综合整治概念、意义及目标331农村土地综合整治概念332农村土地综合整治意义433农村土地综合整治目标4331激活农村土地资产，提高农民生活选择的自主性4332促进城乡公共服务的均等化，缩小城乡差距4333改善生态环境，促进可持续发展54全国典型地区农村土地综合整治模式总结541成都模式5411成都农村土地综合整
6、治概况5412明确农村土地产权6413搭建土地流转市场平台642天津东丽模式7421天津市东丽区华明示范镇巧用城乡建设用地增减挂钩政策743湖南模式9431娄底市中阳村开展农用地土地承包经营权流转9432湖南松西子调整产业结构，打造生态、旅游村庄105农村土地综合整治模式体系1151基于项目目标的农村土地综合整治模式体系11511改善耕种条件，发展现代农业型模式11512改善居住环境，完善村庄基础设施型模式11513改善生态环境，推进农村休闲旅游发展型模式12514激活农村土地市场，发展农村非农经济型模式12515综合模式1252基于复垦区农村居民安置的农村土地综合整治模式12521建立新型农
7、村社区模式12522村庄强化升级模式13523农村居民城市化模式136农村土地综合整治现状存在的问题1361农村土地综合整治规划编制及相关规划衔接有待加强13城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究II62整个行业有待规范1363项目资金投入受到制约，惠农资源与资金整合难度大1464项目效益发挥及成果维护有待完善1465部分地区基层重视程度不够，群众意愿受尊重不足147做好农村土地综合整治的要求与保障措施1471做好农村土地综合整治的要求1472做好农村土地综合整治的保障措施15721科学编制规划，做好示范性项目15722完善行业管理15723多途径解决项目资金问题15724推进改革，探索建立长效
8、机制15725切实维护农民合法权益16参考文献17致谢错误未定义书签。1研究背景党的十七届三中全会上明确指出，目前我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。土地是经济发展与社会进步的载体，是其在空间上的落实。土地利用既要满足当代人的需求，又要有利于人类今后的长远发展1。因此土地资源的利用是否合理与我国最终能否实现城乡统筹、可持续发展密切相关。而我国当前土地资源的利用存在明显问题，就农村土地来说，耕地占用现象日趋严重，土地浪费现象普遍，土地利用方式粗放，其中农村宅基地闲
9、置现象严重，农村产业用地铺张浪费，且产业不具规模2。早期，我国把土地整理、土地整治作为挖潜农村土地、实现农村土地资源可持续利用的主要手段。但是单存对土地的改造并不能完全改善农村居民的生活质量，这就需要一个内容更加丰富、全面，可以改善农村面貌的新举措出现。十七届三中全会之后，国土资源部面对新形势，新挑战，适时提出了农村土地综合整治。农村土地综合整治在吸收了其它农村土地保护和改善手段的基础上，完成了别的途径无法完成的任务。土地综合整治提高了耕地的生产能力，促进农业规模化经营，优化了用地结构，提高土地节约集约利用效率，改善了农村面貌，提高了农民生产生活水平，为促进新农村建设，实现城乡统筹发展提供了有
10、力保证和支持。2农村土地综合整治概念的提出21传统的土地整理211传统土地整理发展过程“土地整理”一词在国外最早问世于德国，随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这个名词3。土地整理作为城市土地开发的一种重要手段，在第二次世界大战后，被广泛应用于德国、法国和日本等国的战后城市重建工作。20世纪70年代以来，在快速城市化的压力下，韩国、台湾印度、印度尼西亚、泰国、土耳其和欧美等国家或地区，基于在住宅、公共服务设施、市政基础设施和环境改善等领域所面临的挑战，将土地整理作为政府有限投资背景下土地供应与城市发展的一项重要措施4。德国是各国土地整理效仿的先进国家。日本将土地整理作为城市发展的必需工具，通过土地
11、城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究整理，把分散的不规则的农用地块重划，并在此基础上修建新的道路和基础设施，而且把整理后的土地细分为可供城市商业、住宅、工业等建设的城市宗地5。我国台湾地区的土地重划，分为农地重划和市地重划，是一种综合性的土地整理，其农地重划是将一定区域内经济效益不佳的农地加以重新规划整理，建立标准丘块，使每一块农地都十分方整，并通过土地交换分合，使农户原本分散的耕地集中，便于农业耕种及机械化操作。其市地重划是在当地政府指导下，避开土地征收的弊端，要求土地所有人将地块交出，由市地重划机关按照一定的科学方法，对地块进行统一整理、开发，并配以公共设施，然后按照一定比例（根据台湾地区
12、的规定不得少于原土地面积的55）返还原土地所有人。整个过程中，重划资金由原土地所有人按其所有地块面积分摊垫付，而收益则由重划后土地的增值收益进行补偿，政府在这个过程中的收益主要表现为社会和公共收益6,7。上个世纪90年代后期是我国国内土地整理由起步到较快发展的阶段，土地整理取得了新的进展和显着成效。1997年中共中央、国务院第11号文件，首次在国内提出了土地整理的概念。1998年颁布实施的中华人民共和国土地管理法中正式确立土地整理是一种以调整土地状态、保护耕地为主要特征的国土整治措施。这些年来，我国逐步明确了土地整理的基本政策和目标任务，大力开展基本农田整理，开展基本农田示范区建设，以建设促保
13、护；开展了资源调查，基本建立了土地开发整理规划体系，组织编制土地开发整理重大工程实施方案；确立了政府投资主渠道，社会投入机制开始形成；建立了以项目管理为主的工作机制和管理制度；初步建立了土地整理的专业机构和队伍8。212传统土地整理的概念1998年原国家土地局将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程9。该定义可以理解为广义的土地整理，主要包括城市土地整理和农地整理。在现阶段，国土资源部的土地整理内容将逐渐涵盖传统的农地整理以及土地的复
14、垦和开发，但重点仍是狭义的土地整理即农地整理，也即在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率10。总的来说传统的土地整理项目，偏重农地整理，其新增的耕地指标主要用于占补平衡。即单纯的土地整理，只是改善了农民的耕种条件，并没有从根本上改变农村的生产、生活方式，农民还是守着那点土地。”城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究322城乡建设用地增减挂钩政策城乡建设用地增减挂钩政策是指城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。具体指依据土地利用总体规划，将
15、若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，实现以原有宅基地置换商品房，且项目区建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低。建设用地布局更合理的小城镇，创造新农村建设新模式2。暨通过复垦减少的建设用地可以作为新增建设用地指标布局在小城镇周围，而这一新增建设用地可以通过招、拍、挂等方式出让，出让所获得的资金用于复垦、土地整理、农居点建设等整个土地综合整治项目的建设，复垦土地的产权仍属于原集体所有，新增的建设用地产权则属于国家所有。城乡建设用地增减挂钩政策，更多的是侧重对农村集体建设用地的整理复垦，其节约出
16、来的用地指标可用于城市建设，其中的指标收益完全可用于新农村建设，包括农村基础设施及农房建设的补助，拆旧地区复垦出的耕地面积必须大于或等于建新地区占用的耕地面积，质量不低于被占用耕地。这就极大地推进了农村村落面貌的改变，应该说是一个创造性的变化。23传统的土地整理和城乡建设用地增减挂钩相合起来，诞生农村土地综合整治传统的土地整理项目，偏重农地整理，其新增的耕地指标主要用于占补平衡，虽然改善了农民的耕种条件，并没有从根本上改变农村的生产、生活方式。城乡建设用地增减挂钩项目侧重点是农村建设用地的整理与复垦，就新农村建设而言，也具有一定局限性。随着城乡统筹的发展，国土资源部在农村土地管理制度改革中，提
17、出了农村土地综合整治的理念，将传统的土地整理和城乡建设用地增减挂钩组合起来，统筹实施，并且积极探索农村集体土地流转问题，为新农村建设、统筹城乡发展注入了新的动力，提供了传统土地整理和城乡建设用地增减挂钩相互补充的完整平台，发挥了112的叠加效应。3农村土地综合整治概念、意义及目标31农村土地综合整治概念土地综合整治是一个复杂的系统工程，它包括用地、开发、保护、治理、法规、规划、管理等诸多要素。概括地说，土地综合整治是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合，对人（农民）、产业以及社会经济进行综合的统筹安排，使农民从被动城镇化到主动城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究城镇
18、化2。农村土地综合整治具体是指在过往土地整理的基础上，利用城乡建设用地增减挂钩政策，结合新农村毛坯房、危房改造，对农村地区低效和不合理利用的田、水、路、林、村、房进行综合整治，提高土地利用率和产出率的土地利用活动。包括对农用地、建设用地和未利用地及其上的附着物进行综合整治，探索农村土地流转问题，改善农村生态环境，发展农村非农经济，促进土地节约集约利用。32农村土地综合整治意义通过对农用地、未利用地、集体建设用地进行整理开发复垦，有利于增加有效耕地面积；通过推进基本农田建设，建设田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排的高标准基本农田，有利于推进标准农田质量和基本农田整理力度的提升，提高基
19、本农田生产能力；通过对农村住房改造建设和基础设施、公共服务设施配套建设，有利于加快村镇改造，建成“规划科学、村容整洁、设施配套、服务齐全、生活舒适、邻里和睦、管理民主”的农村新社区；通过明晰土地产权，推进土地流转，优化产业结构，提高农业产业化、规模化、集约化经营水平，引导发展农村二、三产业，有利于推动农村经济发展和农民创业增收；通过优化村庄布局、节约集约用地，合理调整农村土地利用结构，结合城乡建设用地指标增减挂钩，有利于优化配置土地资源，促进土地要素在城乡间的合理配置，保障城镇建设用地规模需求和拓展农村土地综合整治资金筹措途径11。33农村土地综合整治目标331激活农村土地资产，提高农民生活选
20、择的自主性我国农村集体拥有大量土地，据测算，我国农村耕地和宅基地总价值达到3859万亿，户均约15万元。我国农民不是没有资产，而是受当前土地政策限制，不能将这部分资产转变为资本。通过土地综合整治，对原来分散、零乱的村落进行改造，挖掘出大量土地，实现土地资源的整合提升和集约利用；农村减少的建设用地可以满足城市发展对建设用地的需求，同时给土地综合整治带来项目资金；整理出的农用地可以进行农业结构调整和农业项目招商，实现农地的规模经营；还可以建立农村土地流转市场，激活农村土地资产。从而农村居民拥有的资本量大增，在生活上具有更多的自主性，提高收入水平和消费能力，扩大内需，刺激社会经济增长。332促进城乡
21、公共服务的均等化，缩小城乡差距我国由于城乡二元体制的长期存在，以及城镇化水平不断提高，导致城乡差距变大，城镇居民和农村居民生活水平失衡12。通过农村土地综合整治，改变土地的利用组合与利用形式，对农村土地进行科学、合理、充分、高效的利用，引入更为先进的生产和生活方式，配备各种基础设施和公共设施，使农村居民在人居环境、医疗、卫生、教育、社保等公共服务方面享受的待遇与城市居民城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究5均等化，从而缩小城乡差距，全面提高生活水平。333改善生态环境，促进可持续发展通过城乡统筹背景下的农村土地综合整治，改变农村脏、乱、差的生产、生活环境，以土地综合整治为平台建立城乡统筹的生态
22、保护体系、污染治理体系、生态补偿机制，改善农村生态环境，促进农村土地资源的可持续发展。4全国典型地区农村土地综合整治模式总结我国对农村土地综合整治高度重视，将其视为加速我国城镇化发展，实现城乡统筹的有效途径，各个地区也在根据国家政策和自身情况，开展土地综合整治项目。2010年上半年，农村土地综合整治工作由财政部、国土资源部领导，首批确立了安徽、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、江西、山东、湖北、广西等10省区为整体推进农村土地整治示范建设省，中央明确示范建设重点是实施农村土地整治重大工程和示范项目。示范建设期为2010年至2012年，中央财政将安排资金260亿元，用于这10个示范省区整体推进农
23、村土地整治的示范工作13。各地区都根据自身情况开展农村土地综合整治的试点项目，这其中不乏一部分典型地区较好地理解了土地综合整治的含义，并同当地的实际情况相结合，取得了很好的效果，促进了城乡的统筹发展。本文在对各地开展的农村土地综合整治项目资料分析的基础上，总结出了比较具有代表性的三个模式，分别为“成都模式”、“天津东丽模式”、“湖南模式”，下文将对这三个模式进行介绍。41成都模式成都的土地管理制度改革走在全国前列，尤其在农村土地综合整治方面，表现尤为突出。该市的农村土地综合整治，既坚持了尊重农民和维护农民利益，又很好地发挥了农村土地综合整治对统筹城乡发展的作用，体现了以工促农，以城带乡，同时农
24、村支持城市，为城市生存提供环境。成都在结合当地的政策，在搭建土地流转市场平台方面进行了大胆、有益的探索，其经验和做法得到政府及相关专家的肯定。本文在分析相关资料的基础上，总结出“成都模式”。“成都模式”主要体现在明确农村土地产权，搭建土地流转市场平台两个方面。下文将从成都农村土地综合整治概况，明确农村土地产权，搭建土地流转市场三个方面进行介绍。411成都农村土地综合整治概况成都农村土地综合整治的实施，已从单一追求耕地占补平衡逐步发展成为统筹城乡发展的重要平台，成为“保障发展、保护资源”的重要措施，成为加快灾后农房重建的重要保障，是继2005年四川省政府在金堂县启动“金土地工程”以来的又一重大举
25、措。城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究成都市在2009年提出，计划用56年时间全部完成农村土地综合整治，平均每年整理耕地50万亩，整理农村居民点5万亩6万亩，新增耕地面积4万5万亩，节约农村建设用地3万4万亩，每年改善6万8万户农民的居住条件。成都的农村土地综合整治的特点是（1）项目开展前先进行农村土地整治规划。（2）做好农村产权制度改革、确权颁证工作，维护农民合法权益。（3）坚持推动工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，同时体现新农村建设“发展性、多样性、相融性、共享性”的原则。（4）开展“1N”的项目运作模式，以土地综合整治专项资金为主体，聚合交通、水务
26、、环保、农业、林业等部门的涉农资金，充分发挥综合效益。（5）结合农村土坯房、危旧房改造，综合开展田、水、路、林、村、房整治，整体推进，促进农业生产条件和农民居住条件有效改善14。412明确农村土地产权农村土地综合整治，要打破原有土地界线，同时要建立农村土地流转市场，实现土地的有序流转，因此要做到权属的清晰。成都市各地在土地综合整治前，开展了产权制度改革，提前做好地籍调查、确权、登记工作，尽可能完成集体土地所有权、集体建设用地使用权（含宅基地）、房屋所有权、土地承包经营权、林权等的确权登记颁证。到2010年6月底，成都市农村集体土地所有权、宅基地使用权确权登记颁证工作基本完成，共颁发集体土地所有
27、证33万本、集体土地使用证（含宅基地）151万本，分别占应发证总数的94和96，有备案的流转集体建设用地有24宗、72783亩，流转金额228亿元15。为有序推进土地综合整治奠定了基础，也为将来建立城乡统一的土地市场创造了条件。413搭建土地流转市场平台农民权益问题需要靠深化改革，靠城市化、工业化，靠市场经济来解决。为了解决农村土地综合整治项目资金，引入社会资金投入农村和小城镇建设，成都结合当地的政策，在搭建土地流转市场平台方面进行了大胆、有益的探索。（1）搭建农村土地综合整治项目产生的发展用地指标融资市场平台成都市在全国率先探索农村土地综合整治项目产生的发展用地指标挂牌融资，引入市场机制，让
28、市场显化农村土地的价值。2010年8月12日，成都首例农村土地综合整治项目用地通过电子竞拍成功挂牌融资，成都市兴城投资有限公司最终以每亩152万元、总价1246亿元拍下蒲江县农村土地综合整治项目预计产生的81985亩建设用地指标。公开竞拍融得的资金将全部用于土地综合整治项目使用，其中包括将项目区村域内的分散和低效利用建设用地整理复垦为高质量耕地，对项目区村域进行田、水、路、林、村综合整治，以及对整治项目区域农民集中居住区进行基础设施、公共配套设施建设和农民的城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究7新建房屋的建房补助。整治区总面积达491091亩，复垦集体建设用地11836亩，涉及有意愿搬迁农户共
29、990户3338人16。蒲江项目用地的成功挂牌融资，是将农村土地综合整治引入市场机制的积极探索，通过这样的方式，为社会资本融入农村土地综合整治建立了市场平台，将为推进新农村建设、促使城市反哺农村、实现城乡统筹提供新的契机，也必将对推进农村土地制度改革、早日建立城乡统一的土地市场具有积极影响。（2）搭建集体经营性建设用地流转市场平台为了更好发挥无形之手，吸引社会资本投入农村的发展建设，成都在体经营性建设用地流转在做了很多有益的探索。2009年，12月28日，成都大邑县在成都市农村产权交易所成功签约流转首宗面积为12585亩的集体建设用地使用权。这标志着该县农村集体建设用地市场化步入规范化管理轨道
30、。该宗地位于大邑县安仁镇金光村第三、四农业合作社。用地面积12585亩，用途为旅游和服务业，起挂价24万元/亩，出让年限40年，最终由成都佳利投资有限公司以30204万元总价款成功竞得17。成都搭建集体经营性建设用地流转市场平台，规范集体建设用地使用权流转行为，维护集体建设用地所有权人和使用权人的合法权益，推进了统筹城乡经济社会科学发展和土地资源优化配置，有利于城市资本投资农村建设，有利于发展农村非农经济。42天津东丽模式随着社会经济持续稳定快速发展，天津市城镇化步伐不断加快，城乡人居环境质量不断提高，城镇化平稳有序健康发展。虽然天津市在城镇化过程中取得了骄人的成绩，但也不可避免地存在着一些问
31、题，如耕地面积减少，小城镇建设缺乏资金，小城镇管理滞后，环境污染等问题。日益突出的问题愈来愈制约天津市的城镇化发展，驱使天津市各级政府根据自身发展情况，开拓创新，寻找可以解决本地社会经济发展瓶颈的新思路。2005年，天津市成为城乡建设用地增减挂钩的试点。2006年，国务院下发了关于推进滨海新区开发开放的意见，给予了天津滨海新区“先试先行”政策。国家其它部门和当地政府也出台了相关优惠政策，加快了天津在土地综合整治方面的探索。这种大环境下，天津市东丽区华明示范镇进行了农村土地综合整治2。在对华明示范镇的农村土地综合整治过程进行了分析总结之后，本文总结出“天津东丽模式”。“天津东丽模式”的特点在于有
32、效利用城乡结合部的优势，巧用城乡建设用地增减挂钩政策，既破解了土里的制约，又平衡了项目的资金，减少了政府和农民的负担，改善了农民的生活条件，维护了农民的利益。421天津市东丽区华明示范镇巧用城乡建设用地增减挂钩政策城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究天津市东丽区华明示范镇地处市中心区和“天津滨海新区”之间，属于城乡结合部地域，总面积1506平方公里。该镇地理位置优越，交通便捷，周边环境良好,东连天津滨海新区，西靠天津市中心区，南临天津滨海国际机场，北通东三省，加上完备的交通设施使这里成为连接各地区的重要枢纽。该区的农村土地综合整治由其“宅基地换房”思路演变而来，同时巧妙结合了城乡建设用地增减挂
33、钩政策。该项目由区政府统一组织，首先编制了小城镇建设总体规划和土地整理复垦规划及年度实施规划，同时组建小城镇开发建设投资机构，作为投融资主体，按照市场化的原则，负责小城镇建设。区政府向土地行政管理部门申请小城镇建设用地周转指标，用于小城镇建设，该周转指标以原村庄宅基地整理复耕后的土地予以抵还。拟迁入小城镇的村民向村民委员会提出以其宅基地换取新建小城镇住房的申请。村民委员会制定村民宅基地置换住房办法提交村民代表大会或村民大会通过。村民委员会与村民签订以宅基地换房的协议。村民委员会与小城镇开发建设投资机构签订本村村民以宅基地换房的总体协议。在农民住房建成后，由小城镇开发建设投资机构交付村民委员会，
34、由村民委员会进行分配。农民搬迁完成后，由村民委员会负责组织村民对宅基地（包括村庄建设用地）进行整理复耕。复垦的农用地除用于抵还建设示范小城镇借用的建设用地指标外，其余的建设用地指标，在符合土地利用总体规划的前提下，经批准可以调剂使用2。整个项目操作过程见图31。该项目通过运用城乡建设用地增减挂钩，破解了土地的制约。先期占用的建设指标实现了小城镇的建设，再通过宅基地的复耕，不仅归还了先期占用的建设指标，还增加了耕地面积。同时，通过建设小城镇，提高了村民居住的容积率，因此新增建设用地除安置农村居民外还余留较多土地，这些土地可以通过招、拍、卖等方式出让，实现土地的增值收益，获得的资金可以弥补建设小城
35、镇所需的成本，也能为小城镇后期的维护和建设服务，并未给政府和农民集体增加负担。项目区内完善了公共配套、基础设施建设，解决了农村面貌差的问题，根本上改善了环境，村内发展设施农业，允许农用地流转，实行大户经营，有力促进了农业的集约化、规模化发展。同时为发展留足用地空间，促进了工业的集约化发展。提高公共服务，完善社会保障，提高农民的生活规划编制申请建设用地周转指标村民换房申请村民搬迁原宅基地复垦归还周转建设用地指标图31东丽区华明示范镇在城乡建设用地增减挂钩政策指导下的宅基地换房流程图城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究9水平，为未来的发展奠定了基础。43湖南模式湖南具有发展农业的有利条件和良好的环
36、境,无论是从气候、生物、土壤、水等自然资源来说，还是从农村劳动力等社会经济资源来说，都是一个名符其实的农业大省。湖南的主要农产品在全国占有重要位置，粮食产量居全国第7位，稻谷产量居全国第1位，在只占全国32的耕地上产出了占全国6的粮食。因此保护耕地数量和质量，提高耕地的生产能力，不仅对湖南省的粮食产量影响重大，而且对我国的粮食安全具有重要意义。湖南省把农村土地综合整治作为贯彻落实十七届三中全会精神，促进城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设，提高农民生活水平的一项重大战略决策。在对湖南省各地区进行的农村土地综合整治进行分析总结之后，本文总结出“湖南模式”。“湖南模式”的特点是把农村土地综合整治与
37、土地承包经营权流转、农业产业结构调整、新农村建设、城乡建设用地增减挂钩相结合，政府高度重视，各部门联动，有效聚合各类涉农资金，由先前对农村地区的“分散输血”转变为“合力造血”18。下文将从娄底市中阳村的农用地土地承包经营权流转和“松西子”调整产业结构，打造的生态、旅游村庄两方面进行介绍。431娄底市中阳村开展农用地土地承包经营权流转中阳村总面积1790亩，有12个村民小组316户1056人，有水库移民160人，人均耕地082亩。近年来，中阳村以湘中输变电建设公司为依托，通过亲带亲、邻帮邻，大力输出技术型劳动服务发家致富。目前，全村劳动力570人，有420人在外从事输变电工程安装项目，年劳务工资
38、达970多万元，人均收入15万元。由于大量劳动力输出，使留村从事农业生产的劳动力大为减少，上百亩优质耕地被抛荒19。娄底市国土部门分析中阳村的村情，得出中阳村的耕地比较集中，便于整理，村领导班子能力强，群众基础好，群众改造愿望强烈，又具备结合新农村建设、集体土地流转、农业产业化结构调整的基本条件的结论，决定实施农村土地综合整治项目，通过土地流转促进农业产业化，既保护耕地，实现规模化经营，又结合新农村建设，繁荣村级经济。中阳村土地整理项目始于2008年，是娄底市的重点项目。项目建设总规模633公顷，新增耕地面积192公顷，新增耕地率303，预算总投资23753万元。项目于2010年9月竣工。项目
39、不仅对近1000亩田地进行了平整，而且按现代农业要求进行了“沟、渠、路、林”配套建设，使农业生产、农民生活与农村面貌发生了翻天覆地的变化。为了便于项目实施和未来农用地土地承包经营权的流转，在动工前，相关部门牵头对项目区所有田块丈量登记，并由村民确认签字，在项目完成后再重新划分给农民。耕地分配的总原则是共同受益，便于耕作，耕地面积按比例共负盈亏，就近成块分配。分配之后基本上没有打乱原有土地城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究界线，调整了个别飞地、插花地，项目区所有耕地全部分配到农户。项目完成后，在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地以一定的条件流转给第三方经营。原来每亩水
40、田一年产出不到500元，现在每年光租金就有550元，还有国家补贴每亩119元。中阳村的白鹭山农庄对中阳村460多亩田土实行统一承包，每年按550元谷物的标准缴纳承租费用，一次交3年，谷物价格上涨则租金上涨，农民有更多的时间和精力从事第三产业和外出务工，农业开发公司在集约化经营过程也得到了利益，真正做到了双赢19。中阳村的农用地土地承包经营权流转坚持了不改变土地用途这个前提，发展农业的规模经营，同时尊重农民的意愿，允许农民的土地以各种形式流转；适应当地发展规模农业的需求，以保护农民的土地权益为核心，保证农民的土地承包权益和土地收益。432湖南松西子调整产业结构，打造生态、旅游村庄“松西子”，诞生
41、于2009年5月13日，当时湖南省株洲县渌口镇松岗、西塘、子规三个村被列为省级农村土地综合整治项目，因此统称为“松西子”。“松西子”位于株洲县东南部，离株洲市中心175公里，距县城仅25公里，有村民5014人，土地总面积近11平方公里。“松西子”社区项目建设规模7926公顷，其中土地整理建设规模39328公顷。过去，社区除县鱼苗场及县一中外，大都为村庄的居民点，零星散布着一些村镇工业用地，各项基础设施较为落后，通过项目建设，优化土地利用结构，节约集约用地，整个社区新增耕地面积达6881公顷。在“城乡建设用地增减挂钩”项目拆旧区，在尊重和保存现状的自然生态格局的基础上，根据社区现状居民点分布的特
42、点，设置了10个相对集中的居民点，通过对一些零散的居民点进行土地功能置换，新增耕地1568公顷20。由于地处长株潭“两型”（资源节约型和环境友好型）社会实验区，按照长株潭城市群区域规划的整体布局，“松西子”成为湘江生态经济带南端起点。因此，加强生态建设，纵深推进城郊休闲旅游业发展，成为这里建设“两型社会”的重点。正因其特殊的地理位置和经济职能，该区域的土地综合整治把调整产业结构、建设生态村、发展循环农业、治理农业污染，土地资源的节约利用及农村节能减排等有机结合；加大对了产业结构调整、农村道路建设、环境美化建设的投资力度。该区域土地综合整治从容村貌入手，加强农田水利、公共设施建设，在社区内打造一
43、批环境整洁、景观生态、村风文明的旅游文化村落。调整村产业结构，发展现代农业、观光农业、休闲农业。将乡村道路拓宽改造为7米宽，以环状加网状的布局，构成了“一环、一横、一纵”的村庄路网系统，由东自西贯通城市出入主要通道，自北向南连接两个生态休闲景区。其中8公里环路串联着渌江生态农业观光带、生态高效农业观光区、生态休闲旅游观光带。松西子将通过土地综合整治，打造成为生态文明，适合农业旅游体验的农村村庄20。城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究115农村土地综合整治模式体系十七届三中全会以来，我国各地区都把农村土地综合整治作为解决农村问题、促进城乡统筹发展的重要措施。在项目开展过程中，国土资源部选取了一
44、些地区作为试点先行开展农村土地综合整治。由于各地区基本情况不同，农村土地综合整治的内容和侧重点都有所不同。其中一部分典型地区大胆探索，因地制宜，找到了属于自己的模式。为了下一步全国各地区更好地全面开展农村土地综合整治工作，有必要归纳一个模式体系，以供其它地区在开展相关工作时作为参考。本文在总结上文各地区模式经验的基础上，分别提出了基于项目目标，基于复垦区农村居民安置这两种模式体系。51基于项目目标的农村土地综合整治模式体系在项目的开展过程中，每个项目的基本情况都有所不同，因而所期望达到的目标也不同。基于项目目标的农村土地综合整治模式就是以所期望达到的目标之间的差异作为区分的条件，构建该模式体系
45、。511改善耕种条件，发展现代农业型模式该模式的基本内容是农村通过土地综合整治，增加耕地面积，改善耕地质量，配套农业生产基础设施，提高农田生产能力。通过适当调整农田权属，集中农户经营的土地，改善农田的出入条件，减少农民的通勤时间，提高农民劳动生产率。并建立土地流转市场，鼓励农用地流转。一些外出打工或者已经不依靠耕种土地为生的农户可以通过土地市场将农用地的使用权进行流转，流转的方式可以是出租、入股等多种方式。农用地通过市场可以集中到农业种植大户或者公司手中，进行集约化、规模化经营，引进农村生产机械，发展现代农业。该模式适用于气候、生物、土壤、水等自然资源条件好，耕地较多，整理潜力大，农民外出务工
46、比例高，农地抛荒情况严重，农用地流转愿望强烈的地区。512改善居住环境，完善村庄基础设施型模式该模式的基本内容是村庄通过农村土地综合整治，整理农村建设用地，挖掘村庄建设用地潜力，复耕分散、杂乱的宅基地，适当进行集中居住，适当提高集中居住区容积率，改造毛坯房和危房，提高农村住房质量。配套建设垃圾分类、回收，污水处理等基础设施和卫生、娱乐等公共服务设施，完善医疗、养老等保障体制，改变农村“脏、乱、差”的生活环境，改善农民居住环境。该模式适用于居住条件差，环境质量低，宅基地分散且人均宅基地面积过大，土地利用率低，基础设施空缺，农民生活质量不高，改善愿望强烈的地区。由于整个项目所设资金较大，该模式还需
47、要当地通过城乡建设用地增减挂钩政策或者相关政策具备一定的资金筹措能力。城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究513改善生态环境，推进农村休闲旅游发展型模式该模式的基本内容是农村通过土地综合整治，治理当地农业污染、工业污染，发展设施农业、循环农业。加强村庄的环境治理，改善生态条件，使得整个村庄做到村容整洁、生态优美。推进村庄休闲旅游发展，打造观光农业、休闲农业，鼓励农家乐等经营方式，建设旅游文化村落。该模式适用于山水景色资源丰富，生态环境整治潜力大，离城市较近，交通可达性好，村民基本素质较高，适合发展村庄旅游的地区21。514激活农村土地市场，发展农村非农经济型模式该模式的基本内容是村庄通过土地综
48、合整治，明晰集体土地产权，建立农村土地市场。对项目区因城乡建设用地增减挂钩产生的建设用地指标采用招、拍、挂等方式出让，所得资金平衡整个项目的开展。同时，进行集体建设用地的流转，并在未来逐步探索开放宅基地流转，通过集体土地流转，积极引导发展农村二、三产业，鼓励集体经济和村民自主创业，吸引社会资金进入农村，优化农村产业结构，提高农村非农经济比例。提高土地利用率，促进土地集约、节约利用。该模式适用于城乡结合部或者小城镇周围，社会资金比较充裕，农村集体土地产权明晰，农民土地流转愿望强烈，农村产业基础较好的地区。并且该地区在先前已经做过土地流转方面的一系列探索，积累了较为丰富的经验。515综合模式农村土
49、地综合整治的目的本身就在于综合性的解决农村问题。因此，在土地综合整治项目实施过程中，采用某一单一的模式开展较少，大多数项目都采用了综合模式。即通过分析村庄本身的基本情况，因地制宜，确定项目的目标，整合多种模式进行农村土地综合整治。52基于复垦区农村居民安置的农村土地综合整治模式在项目开展过程中，对复垦区农村居民的安置出现了多种不同的方式。基于基于复垦区农村居民安置的农村土地综合整治模式就是以对复垦区农村居民的安置方式的差异作为区分的条件，构建该模式体系。521建立新型农村社区模式该模式的基本内容是在农村土地综合整治项目区内且区位条件优越，拥有一定影响力的行政村或中心村的建设用地边缘，建立一个新型农村社区，用于安置项目复垦区的农民。该社区进行适当集中居住，适当提高容积率，但同时要满足当地农民的生产、生活要求。社区配以完善的基础设施和公共服务，提升农民的生活品质。该模式适用于自然村较小、分散且联系不紧密的农村地区。在这个农村地区中存在一个有一定影响力的行政村或中心村，中心村周围小型、分散的自然村可以整村或者部分复垦，复垦区的农民城乡统筹背景下的农村土地综合整治研究13集中迁入新型农村社区中。522村庄强化升级模式该模式的基本内容是对村庄进行重新规划，改善布局，整理闲置宅基地、废地、空闲地，合理利用集体建设用地，完善基础设施，整治农村电线乱搭乱接、污水无处排放等问题，增加医疗
