1、二、 文献综述 新型农村社会养老保险制度自 2009 年开始试点以来，已经有了五年的探索实践经验。五年的探索和发展过程深受社会各界的广泛关注，媒体争相报导新型农村社会养老保险制度惠民成果的同时也揭露了新农保的一些缺陷。国内很多学者也纷纷对新农保制度作了一些深度的调查研究，为新农保制度带来了新的生机和启示。 （一）概念界定 新型农村社会养老保险制度（简称 “ 新农保 ” ）是由政府负责组织实施，针对广大农村居民而建立的一种社会养老保险制度，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金与个人账户养老金相结合的待遇 支付模式。 “ 新 ” 是相对早期开展的以农民自我储蓄为主的老农保而
2、言的， “ 新 ” 体现在政府的组织责任和财政投入（包括兜底责任）。 （二）有关新农保制度运行问题的研究概述 1.新农保制度的价值取向与建制理念 国家在加快建设工业化体系过程中，给广大农民群众的经济和利益上造成了巨大损失，新农保的建立是对在工业化进程中做出牺牲和贡献的农民群体进行补偿的有效途径和方式。 赵殿国 1认为，新农保的实施就是要通过社会补偿的方式 ,实现社会公平与正义。社会制度的首要价值是正义 ,即利益分配的公平、公正、合理。城乡收入差距的扩大以及城 乡居民之间社会保障权的不平等 ,阻碍了社会正义的实现，只有建立社会保障政策才能正真解决这样的差距和不公平的现象。清连斌 2认为，新农保能
3、够实现权利与义务相对等、公平与效率相统一，体现了社会福利性。个人缴费 ,集体补助 ,政府补贴的三方筹资方式 ,强调了政府责任 ,同时缴费水平与待遇水平相挂钩，激发了农民的积极性。华迎放 3和李迎生 4则指出，制定新农保的总方针就是统筹城乡发展，改变城乡二元格局 ,实现养老保障体系的全覆盖。 1 赵殿国 .积极推进新型农村社会养老保险制度建设 J.经济研究参考 , 2008, (32): 13-18. 2 清连斌 .建立新型农村社会养老保险制度的有益尝试 对陕西省宝鸡市新农保试点的调查 J.理论视野 , 2009,(6): 40-42. 3 统筹 城乡养老保障理论与政策分析 )基于江苏的实证研究
4、 J.中国劳动 , 2008, (10): 7-17. 4 社会保障与社会结构转型 M.北京 :中国人民大学出版社 , 2001. 2.制度的基本模式选择 新农保实行社会统筹与个人账户相结合 ,基础养老金和个人账户养老金相 结合的基本模式。也有学者认为这种模式难以成为我国覆盖城乡居民社会养老保险制度的模式选择并提出了不同的建议。如卢海元 5建议建立以个人账户为主的制度模式 ,通过逐步建立参保补贴制度 ,并在条件具备后以老年津贴为突破口建立覆盖城乡居民的基础养老金；孙志华 6提出建立名义账户制度 ,结合现收现付制的筹资模式和积累制的给付方式。吴航、窦尔翔主张建立由基础账户、机动账户、调整账户三大
5、账户构成的完整体系 7。 3.责任分担机制 学术界认为应强化政府的责任和投入 ,新农保应该成为强化政府对农村的公共服务和扩大公共财政覆盖范 围的重要举措。刘昌平 8指出，政府在新农保制度中的责任包括政治责任与经济责任两方面。政治责任主要指颁布专门性的法规、规章 ,组织引导农民参保以及采取合适的强制形式；经济责任主要指给农民参保提供补贴、对养老保险金提供保值补偿、为农村社保机构提供经费支持等。 4.筹资模式 新农保实行三方筹资模式。个人缴费部分 ,由于农民收入来源不稳定、现金收入少等特点 ,李烽 提出应创新农民筹资模式以不断提高农民个人积累参保率 ,如采取一次性趸缴模式 9、分期定额缴纳模式 ,
6、农村资产抵押融资模式 ,刘兆征提出 个人不缴纳、年老后进行倒扣个 人应出资部分的模式等 10。 陈励阳认为， 集体补助只有少数发达地区的集体企业才能实现，它只能作为筹资的一种辅助渠道 ,公共财政应承担主要责任 11。政府补贴体现在三方面 :发放基础养老金、给予缴费补助、为重度残疾人等困难群体代缴养老保险费。陈永平 12建议创新筹资渠道，发行新农保的福利彩票来补充基金；借鉴国外经验 ,发行社会保障长期债券筹措基金。 5.基金管理与保值增值 5 卢海元 .用新型制度解决农村 /养老之忧 0N.社会科学报 , 2008-01-03(7). 6 孙志华 .新型农村养老保险模式选择 J.山东劳动保障 ,
7、 2009, (Z1): 16-19. 7 吴航 ,窦尔翔 .新型农村社会养老保险制度的筹资机制创新探讨 J.深圳大学学报 :人文社会科学版 , 2009, (3): 64-68. 8 刘昌平 .中国新型农村社会养老保险制度研究 J.保险研究 , 2008, (10): 38-41. 9 李烽 .宁波市建立新型农村养老保险制度的启示 J.现代商业 , 2009, (11): 175-176. 10 刘兆征 .加快建立和完善新型农村养老保险制度 J.理论探索 , 2008, (4): 64-66. 11 陈励阳 .关于新型农村社会养老保险制度的调查与思考 J.群众 , 2008, (8): 43
8、-44. 12 陈永平 .我国新型农村养老保险模式的探讨 J.铜陵学院学报 , 2007, (4): 44-46. 社保基金只购买国家债券和存入专户 ,易面临基金收益率低、贬值风险。对此 ,许多研究文献提供了一些有益的思路和改革方向。一是灵活运用个人账户资产，如贷款 制度 ,如呼图壁县的“保险证质押贷款”制度 ,参保农民需要资金时可用养老保险证作为质押物到指定银行办理委托贷款 13；唐钧主张个人账户资金以按揭方式贷出 ,按银行贷款利息分期还款 ,将购房和教育等“中期目标”和养老“长期目标”挂钩 14。二是创新基金投资管理办法，基金运营应引入商业化机制。建立农保的基金公司或由专业的投资公司代理并
9、承担基金保值增值的责任 15，社会保险行政管理机构负责监督和管理。 （三）新农保制度存在的问题 1.制度缺陷 （ 1）政府的财政补贴政策 国家设定的缴费标准为每年 100 元、 200 元、 300 元、 400 元、 500 元五个档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。但是在实际执行过程中，大多数农民都会选择最低档次，一方面是因为广大农民群体的收入水平不高，另一方面关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 指出，选择任何档次缴费的农民都会得到政府 30 元补贴，所以选择低档次缴费更加经济划算。同时 意见还规定， 农民补缴部分不能够享受政府补贴，挫伤了群众的补缴积极性。 （ 2）强制性的缴
10、费方式 国家政策规定，年满 60 周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民不用缴费，即可按月领取基础养老金， 但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这种“捆绑式”的缴费方式过于强制 16，不符合自愿缴费的原则，会导致群众的抵制情绪。 （ 3）缴费起始时间 国家政策规定，年满 16 周岁（不含在校学生）且未参加城镇职工基本养老保险的村民可在户籍地自愿参保。但事实上，许多地区都是强制 16 周岁符合条件的居民缴费的，缴费起始时间过早引来村民的不理解和异议，也给保费的收缴工作造成阻碍。 13 张晓莉 ,孔令英 .新型农村社会养老保险 “呼图壁模式 ”的推行困境研究 J.农业经济 , 2009, (4
11、): 60-61. 14 唐钧 .农村白发浪潮催生新农保 J.农村工作通讯 , 2009, (15): 13. 15 陈永平 .我国新型农村养老保险模式的探讨 J.铜陵学院学报 , 2007, (4): 44-46. 16 周莹 .新型农村社会养老保险制度的推进策略 J.南京社会科学， 2009(9). （ 4）待遇水平 养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金部分标准为55 元 /月， 个人账户养老金 部分的 月计发标准为个人账户全部储 存额 （个人缴费、财政补贴 30 元 /年、银行利息） 除以 139。 截至 2013 年底，新农保、城居保覆盖人数达 4.98 亿人，按月
12、领取养老金的城乡老年居民 1.38 亿，这些老人的月人均养老金仅为 81 元，全年不到 1000 元 ，这样的待遇水平显然不能保障老年人的生活水平。 2.制度运行中存在的问题 （ 1）立法滞后 农村社会养老保险法尚未正式出台，难以对新农保的运行予以制度上的保障，而目前已经出台的大多数政策、执行办法和相关规定等并不具备法律的强制性和权威性，执行起来缺乏效力，使民众对国家政策缺乏信任。一方面国家政策出台 的稳定性不高，另一方面就是缺乏法制的保障，农民群众担心养老金缩水，政策变动，从而影响自身的利益，对新农保制度的执行持观望态度，因而对参保缴费小心谨慎。 （ 2）政策宣传力度不够 一是乡镇集体宣传时
13、间短，加上农民群体的理解和认识能力有限，不能深刻体会国家政策的含义；二是负责新农保政策宣传的人员本身的素质就不高，三是基层干部缺乏必要的责任心，根本不重视政策的宣传。 （ 3）监管不力 由于新农保的基金运行缺乏法制化和规范化的监督和管理，组织机构的不健全，引发了一系列的现实问题；保险基金的挪用和违规投资、运作，乱收管理费和保险费等。 最普遍的现象是相当多的农村年轻人假冒学生的名义逃避缴费责任与义务，多数农民对基金的管理运行缺乏信任，直接影响新农保的投保率。 （ 4）经办人员素质不高 社保经办机构缺乏一支高素质的专业人才队伍，难以从专业的角度向群众解读政策背景和理论知识。经办人员不仅要具备高度负
14、责的态度，还要具备社会保障的专业知识。因此，建立一支高效廉洁、高素质的新农保经办人员不仅有 利于新农保政策宣传工作的顺利开展，还有利于提高工作效率，推动新农保事业又好又快地发展。 （四）完善新农保制度的主要途径 1.完善和创新制度设计 一是政府财政补贴方面，政府应当根据不同的缴费档次给于相应的补贴额度来强化居民“多缴多得”的意识，从而扩大基金的规模。二是缴费的起始时间，采取灵活的缴费政策，满足 60 岁前交够 15 年保费的条件，即可享受相应的养老保险待遇。三是补缴保费部分，政府应适当给予补贴以扩大缴费范围。 2.建立并完善相关的配套措施 （ 1）加强法制建设 首先，必须遵循“立法先行”的原则
15、和规 律来建立健全的新农保制度，以法律的形式将新农保在国家社会经济生活中的地位确立起来，既是保障新农保制度顺利运行的重要前提，也是保障广大农村居民基本权益的根本保证。其次，推进旨在保障农村老年人基本生活与合法权益的农村社会养老保险法的制定，增强民众对新农保政策的信任度，提高参保的积极性。最后，强化对新农保的法律监督机制。新农保的基金运营与管理直接关系到养老保险基金的风险大小和保值增值 17。 （ 2）加强政策宣传 首先，政府的职责是将新农保的意义、政策内容、优势特点等知识传达给民众，为新农保的顺利实施营造良好 的社会环境。其次，发挥广播、电视、互联网等大众传媒的优势，召开动员大会、举办培训班、
16、设立咨询宣传点、出动宣传车、发放宣传手册等，采取灵活多样的方式开展宣传工作。最后，加强对新农保工作人员尤其是基层工作人员（包括乡镇办工作人员、村干部、村组干部和新农保村级协管员）的培训，提高工作团队的业务素质；积极引进新农保的专业人才，弥补人才的匮乏。 （ 3）加强监督管理 构建行政、司法、社会监督三位一体的监督管理体系 18。当前，农村养老保险监管体制的核心是行政监管，应该改革集中管理取代多头参与的分散管理，并整合管理职责 ，设置统一的监管机构，切实维护主管部门的权威并推行问责机制。 建立司法监督体系，对新农保运行中的违法犯罪行为进行相应的刑事处罚与民事17 苏保忠 .中国农村养老问题研究
17、M.北京 :清华大 学出版社 ,2009,217. 18 郑功成 .中国社会保障 30年 M.北京 :人民出版社 ,2008.370. 处罚，积极探索设置专门的社会保障法庭。鼓励不同社会阶层、群体（工会、雇主、媒体及其他社会组织、个人）参与社会监督，建立社会群体监督的平台和渠道，为社会监督创造良好的政策环境。 （ 4）强化经办人员的培训与考核 建立统一规划、分级负责、突出重点、注重质量的培训机制，关注经办机构负责人贯彻执行社会保险政策能力和经办管理能力，专业技术人员的业务技术水平，后备人才的综合潜质。实现长期、 中期、短期培训相结合，政治理论、业务知识和社会实践相结合，社保基础理论与新观念、新知识、新技术相结合 19。定期对新农保经办人员进行考核，符合标准的人员颁发业务素质考核证书，成绩计入个人档案，用人单位以此作为职员上岗、晋职、晋级的重要依据。 19 米红 .农村社会养老保障理论、方法与制度设计 M.杭州 :浙江大学出版社 ,2007.229.
