1、 公共管理学期末复习提示（教育管理）（本科） 一、复习时应注意的问题 : 期末考试是对一学期学习成果的检测 ,要想取得好的成绩 ,主要依赖于平时的认真学习和思考 ,而不是期末的突击复习。所以大家要注意平时的读书，参与课程讨论、并认真完成好形成性作业。期末复习只是在一学期的学习的基础上针对自己的不足 ,进行弥补性的学习 .其主要把握以下几个方面 : 1.按照复习提示梳理重点、难点知识，强化一学期的学习成果，建立本课程的知识框架体系。 2.针对自己的不足和学习的漏洞 ,如有哪些不明白的地方 ,学习上存在的问题或困难 ,要找老师解决。 3.充分了解期末考试的题型和要求，多作练习，知道如何解答论述题和
2、进行案例分析。 二、各章复习提示 第一章 公共管理学导论 1.公共管理的含义是 :公共组织运用所拥有的公共权力 ,为有效的实现公共利益 ,对社会公共事务进行管理的社会活动。其要点为：（ 1）公共管理的主体是公共组织；（ 2）公共管理的客体是公共事务；（ 3）公共管理的目的是实现公共利益；（ 4）公共管理过程是公共权力的运作过程。 2.公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的，在不同的历史时期公共管理（公共行政）的发展 表现出不同的特点， 20 世纪 80 年代开始的全球性的行政改革运动即 “ 新公共管理 ” 运动，是公共行政向公共管理转型的开始，公共管理发展的趋势是政府公共政策化和公共管理
3、的社会化。 3.公共管理模式的基本特征 :（ 1）公共利益与个人利益相统一 ,重在公共利益上；（ 2）政府组织与其他公共组织相统一，重在政府组织上；（ 3）社会问题管理与资源管理相统一，重在解决问题上；（ 4）结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；（ 5）管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上；（ 6）公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上；（ 7）服务管理与管制管理相统一，重在服务管理上。 (8)管理制度与技术相统一，重在制度创新上。 4.公共管理与企业管理的区别：（ 1）目的不同。公共管理的目的是为社会提供非营利性的成品和服务，从而提高人民的生活质量，其目的是公益性的。而
4、企业是以营利为目的的。（ 2）限制因素不同。公共管理是代表公共权力的的。其整个过程都受到法律的制约，包括公共组织的权利、职责、活动方式等。而法律对企业只是外部制约因素、其原动力是追求最大利润。（ 3）物质基础不同。公共管理各种物质资源主要来自税收，其财务预算与支出属于公共财政，须公开化。而企业的物质资源来自自身的投资，其资金的使用由其自主的权利，无须社会监督。（ 4）管理人员的选拔方式不同。公共管理在人员的聘用上注重政治才干和政治倾向，有职业化、终身化的去向。而企业用人主要是依据本企业的具体目标和个人能力。（ 5）绩效评估不同。主要体现在对管理效能评估的标准上的不同。 5.公共管理学是一门新兴
5、学科，大家对它不熟悉，所以不仅应知道它是研究什么内容的学科，还要清楚它的形成和发展脉络，这样才可从整体上有所把握。请注意以下两点： （ 1）因为公共管理学是在公共行政学的基础上发展起来的，因此要 清楚公共行政学的形成和发展。 1845 年法国科学家安培提出建立一门管理国家的科学的设想，被认为是行政学产生的胚胎； 1887 年美国的威尔逊总统发表行政之研究主张政治与行政分离，明确提出将行政管理作为一门学科来研究； 1926年美国出版了怀特的行政学研究导论、威洛比的公共行政学原理标志着公共行政学理论体系的形成。 （ 2）要清楚公共管理学的产生和发展，知道公共管理学与公共行政学的关系和区别。从 20
6、 世纪 70 年代开始西方国家兴起了一场公共行政改革运动，这场改革被称为： “ 重塑政府 ”“ 再造公共部门 ” 的 “ 新公共 管理运动 ” 。公共管理学就是在这一背景下产生的。公共管理学以研究公共管理的问题为核心，融合了相关学科的知识，突破了传统行政学的学科界限，涉及了以往行政学所未涉及的许多领域和主题，为社会治理提供了新的模式。 第二章 公共管理的主体及其行为特征 1.公共管理的主体是政府和非政府公共组织。依据公共管理理论，政府虽然是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构。在政府之外有着自治和半自治的公共管理机构来承担公共管理的职能。随着公共管理职能的转移，政府则更多地侧重于公共政策的制
7、定与监督，政府对公共权力的垄断也将被打 破。 2.市场经济国家政府的主要职能可归纳为以下五个方面：（ 1）建立并维护社会和市场秩序；（ 2）提供公共物品及基础服务；（ 3）调控宏观经济并保持稳定；（ 4）进行收入和财产的再分配；（ 5）保护自然资源和环境。 3.转型期我国政府职能的转换主要表现在以下几方面：（ 1）改变管理理念，为全社会提供服务；（ 2）改革企业制度，实现政企分开；（ 3）加强法制建设 ,形成公平竞争的市场经济体系；（ 4）实行宏观调控 ,稳定经济发展；（ 5）加强政府自身建设 ,提高工作效率。 4.政府失效也称政府失灵，是指由于政府主体和机制 等方面存在本质上的缺陷，而无法使
8、资源配置的效率达到最佳的情景。这一理论对人的假设，包括政府公务员，都是经济人假设。由此，这一理论认为在政治决策过程中，人的一切行为都可以看成是经济行为。政府行政过程中的目的肯定是增进公共利益的判断得到质疑。 政府失效理论给我们的启示主要有：（ 1）单纯依靠市场和过多依靠政府干预都是行不通的，必须两者互相制约、协调，才能促进市场的健康发展。（ 2）既然在发展市场经济的过程中需要政府的管理和干预，就必须明确界定政府管理的范围、权限，同时积极培育、建立社会主义市场，并不断完善社会主 义市场经济体制，使市场自身而不是靠政府去发挥作用。（ 3）在进行经济改革的同时也必须进行政治体制的改革，只有这样才能保
9、证经济体制的改革的顺利进行。（ 4）加强各项法律、法规的建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制之中。 5.我国的非政府公共组织还不够发达 ,目前我国的非政府公共组织的主体主要由社会团体和民办非企业单位构成。自 20 世纪 90 年代后，我国经济体制的转轨和政府职能的转变为非政府公共组织的提供了发展的空间，非政府公共组织得到了快速地发展。非政府的基本特征是有：非政府性；公益性；正规 性；专门性。非政府公共组织活动的特点具有：广泛性、针对性和中介性。 6.形成非政府公共组织与政府组织的良性互动主要应考虑以下几方面的问题。（ 1）精简政府机构，形成小政府、大社会的合理局面。（
10、2）改变非政府组织建立的方式，由下而上的建立公共组织。（ 3）营造人民群众广泛参与解决社会问题的氛围，并逐渐形成社会机制。 7.公共管理主体已呈多元化的趋势，公共管理者的角色发生着深刻的甚至是根本性的变化。现代公共管理者提倡全新的理念。主要体现在：由以权力为中心转向以道德为核心；由以控制为目标转向以服务为宗旨；由一 元治理模式转向多元治理模式。 第三章公共政策的制定、执行与评估 .政府进行公共管理主要是应用公共政策的实践过程 ,也就是通过对公共政策的制定、执行、评估等过程的管理。公共政策是指一定的政治实体在特定的环境中，为达到预期的目的而制定的行动方案和行动准则。公共政策的特征有：（ 1）利益
11、的选择性；（ 2）目标的指向性；（ 3）权威的约束性；（ 4）功能的多极性；（ 5）动态发展性。公共政策的类型可分为：元政策、基本政策和具体政策。 2.政策规划的主体主要包括执政党、立法机关、行政机关和其他机构。政策规划的原则是 ：公正原则、受益原则、系统原则、权变权责和优化原则。政策规划的程序是：确定目标方案、拟定政策方案、评估政策方案和择优政策方案。 3.政策执行是指执行主体通过特定的组织形式 ,采取相应的手段和措施实现政策目标的过程。公共政策执行的理论模式主要有 :自上而下和自下而上的两种模式。 自上而下理论模式从传统的行政理论出发 ,强调行政组织的集权和有层级 ,认为上级负责制定政策
12、,下级负责执行政策。从政府的政策决定出发，考察政策目标的实现程度、实现时间、实现效果等问题，并分析政策的制定与执行之间的关系，这些是值得肯定的。 但自上而下理论模式也表现出了较大的缺失。（详见教材 96 页） 自下而上的理论模式则认为政策执行机关应有一定的自主空间，重视政策执行过程中各级组织的互惠和沟通。重视执行过程中机关组织间的互惠性与裁量权，重视彼此意见的沟通与交流是值得肯定的，但与自上而下的模式相比则过多地重视了边陲而忽略了中心。 更为恰当的公共政策执行模式是：吸收以上两个理论模式的长处，针对具体的实际情况，采取不同的策略。 4.公共政策的合法化包括政策的合法性和政策的法律化两个层面的问
13、题。政策的合法性要解决的是政策的制定程序及内容要符合宪 法和其他法律的规定。政策的制定符合法定的程序，这是政策制定过程的民主化要求，没有程序的保证，政策就可能成为极少数人的个体行为，使政策失去民意。除程序合法外，政策的内容也要合法，即要符合现行政治法律结构，符合国家法律法规的要求。政策的法律化要解决的是政策立法问题。政策的法律化包括制定、修改、废止、补充、认可、审查法律等活动，由享有立法权的国家权力机关、行政机关及部分司法机关来完成。 5.公共政策的评估障碍表现在如下几方面：政策目标的不确定性。政策在制定过程中往往会出现目标模糊、分散、冲突等现象，给政策评估 带来困难。政策效果的多样性。由于影
14、响政策效果的因素很多，有时难以预料政策效果的真正性质，因而，政策评估的准确性常常受到限制。政策资源的阻滞性。政策资源从广义来讲包括人、财、物、时间、空间、信息等多方面的资源，这些资源都可能影响政策评估的效果。政策问题的复杂性。政策是针对政策问题制定的，政策问题是极其复杂的。一个政策问题可能包含另外的未被发现的政策问题，不同的政策问题又可能相互交织。政策问题的复杂性给政策评估带来了极大的难度。 6.政策评估是指政策评估专业人员依据一定的价值标准，运用科学的评估技术和方法， 对政策方案的内容、执行情况、执行结果的估计与评价。其特点是政策评估是对目标价值的评估；是依据事实的评估；是对政策实施过程的评
15、估。其功能是：有利于提高政策方案的科学性和可行性；有利于促进政策的实施进程；有利于检测政策实施的效果。 7.政策评估的一般标准是事实标准和价值标准。其主要障碍是：政策目标的不确定性；政策效果的多样性；政策资源的阻滞性和政策问题的复杂性。 第四章公共组织管理 1.公共组织是指以实现公共利益为目的 ,以管理社会公共事务 ,提供公共服务为基本职能的社会组织。公共组织可分为政府组织和非 政府公共组织。其基本特征是政治性；社会性；权威性；法制性和系统性。 2.公共组织结构的类型可一般可分为：直线式；职能式；直线 -职能式；矩阵式四种结构。 3.管理层次与管理幅度的关系：研究表明，管理层次与管理幅度在某一
16、特定规模的行政组织内呈反比关系。管理层次多，则每一层行政机构的管理幅度就窄；反之，管理层次少，则每一行政机构的管理幅度就宽。 管理层次和管理幅度直接影响着组织的结构。管理层次多、管理幅度窄的行政组织结构呈高金字塔型，是 “ 尖型结构 ” ；而管理层次少，管理幅度宽的组织结构则呈扁金字塔型 ，是 “ 扁平结构 ” 。不同形态的组织结构具有不同的功能特点。 4.公共组织变革的动力因素主要有环境、技术、目标与价值观、管理职能的变化、组织成员的心理、专家意见等。公共组织变革的过程大致要经历以下几个阶段：对变革的认知；对组织现状的诊断；对变革目标和方案的确立；变革方案的实施。 5.公共组织变革的阻力主要
17、来自（ 1）人们的认知，即人们对组织变革目的、机制和前景的理解和态度；（ 2）利益分配；（ 3）变革所需付出的成本；（ 4）组织的惰性；（ 5）变革的不确定性。消除公共组织变革的阻力的基本对策是：（ 1）客观分析变 革的动力与阻力；（ 2）尽心设计变革方案，加强宣传力度；（ 3）进行人事调整，做好组织保证；（ 4）提高普通工作人员对组织变革的参与程度；（ 5）正确运用组织动力，消除对变革的抵制心理；（ 6）强化革新行为；（ 7）必要的折中妥协；（ 8）提高领导者的自身素质，完善领导行为方式；（ 9）妥善安置因改革受到冲击的人员。 6.未来公共组织的发展主要呈现出以下趋势：（ 1）功能的分化与重
18、合；（ 2）结构的扁平化；（ 3）机构和人员的灵活化；（ 4）工作方式的弹性化；（ 5）工作单元的团队化；（ 6）组织系统的开放化；（ 7）管理取向的人性 化；（ 8）管理机制的市场化；（ 9）组织的虚拟化。 第五章公共部门人力资源管理 1.公共部门人力资源管理包括宏观和微观两部分。宏观公共部门人力资源管理主要是针对的是对整个公共组织系统。微观公共部门人力资源管理是指每个具体的行政组织、政府工作部门，依法对本部门内现实的人力资源进行开发与管理的活动及其过程。 2.人力资源管理理论的基本精神是：（ 1）确立以人为中心的管理思想。（ 2）注重组织的整体效益、群体目标和团队精神。（ 3）在管理原则上
19、既强调个人又强调集体。（ 4）在管理方法上既强调理性又强调感情。（ 5）在领导方式上既强调权威又强调民主。（ 6）在管理实践中既强调能力又注重资历。 3.人力资源管理的基本职能有 :（ 1）人力资源的获取。（ 2）人力资源的发展。（ 3）人力资源的激励。（ 4）人力资源的维持。（ 5）人力资源的研究。 4.西方公务员制度的基本特点是（ 1）公开考试，择优录用；（ 2）严格考核，根据功绩晋升。（ 3）政治中立，职务常任。（ 4）人事分类，依法管理；（ 5）专业培训，素质更新。 5.对于我国公共部门人力资源管理制度的改革与探索应明确以下几方面的内容 :一是我国传统人事制度的弊端和不足。其主要表 现
20、为 :（ 1） “ 国家干部 ”的概念过于笼统，缺乏科学分类；（ 2）管理权限过于集中，管人与管事脱节；（ 3）管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；（ 4）高度集中单一的管理体制，阻碍了竞争机制发生作用；（ 5）管理制度不健全，用人机制缺乏法治规范。二是我国公务员制度的确立和基本内容。我国国家公务员暂行条例 1993 年 8 月颁布， 1993 年 10 月 1 日起实施。国家公务员暂行条例对公务员的进入、管理和退出等环节做出了具体的规定。对公务员的权利与义务、公务员的监督也做出了比较明确的规定。三是我国公务员制度在执行过程中还存在一定的 困难和问题 ,对此我们还应不断改进和完善。 6.现代公共部
21、门人力资源管理制度的基本精神表现为：（ 1）功绩主义的精神。即以成绩和能力作为公务员任用和晋升的标准。（ 2）法治主义的精神。即实行法制化的人事行政管理，做到一切有法可依、依法办事。（ 3）人本主义的精神。即明确人的主体地位，注重人的发展。在制度建设上，重视发挥人的积极性和潜在能力。（ 4）市场主义的精神。即合理运用市场法则，重视人才的竞争与发展，创造公平、公正的人才成长环境。（ 5）分权主义的精神。即转变人事主管机构人事权集中统一管理的模式，与职能部门合理 划分人事管理权限，发挥用人部门的积极性。 第六章公共财政管理 1.公共财政管理是政府对国家财政收支分配活动的组织、实施和监督等管理活动的
22、总称，主要包括财政预算与决算、预算会计、政府审计等内容。公共财政的基本职能是资源配置职能；调节收入分配职能和稳定经济职能。 2.我国财政领域的改革是从国家财政模式向公共财政模式的转变。建立公共财政基本框架是建设社会主义市场经济体制的重要环节。其主要表现为：对财政支出的规范；政府财政职能的转变；理顺政府与市场的关系；政府财政的法制化。 3.国家预算的原则是：完 整性原则；统一性原则；可靠性原则；公开性原则；年度性原则。 4.政府审计是政府机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和有效益的专业性活动。其重
23、要作用表现为：政府审计是加强财政管理，提高财政资金使用效益的有效手段；政府审计是维护财经纪律，保护国家资产不受侵犯的重要手段； 政府审计是完善国家财经制度，促进财政管理科学化的重要工具。 第七章信息资源管理与电子政务 1.政府是最大的信息拥有者，保障公民的知 情权，对政府来讲，最重要的就是政府信息的公开。其主要意义是 :（ 1）保证政府决策公正，遏制行政腐败。（ 2）促进公民参与行政，保障公民知情权。（ 3）简化行政运作环节，提高服务质量。 2.管理信息系统是管理者为实现管理决策功能，将相关的各种内、外部信息进行收集、选择、分析、加工、存储、整理和传播的系统过程，其作用是用于管理决策，提高管理
24、效能。管理信息系统一般由四部分组成 ,即：信息源、信息处理器、信息管理者、信息使用者。 3.管理信息系统强调的是 “ 事物的处理 ” ，而决策支持系统是强调的是 “ 决策活动 ” 。具有更多 的分析功能。决策支持系统是以管理学、心理学、运筹学等理论为基础，以计算机技术为工具，以提高管理者决策的质量和效率为目标，支持非结构化问题决策的管理信息系统。 4.电子政务是指政府运用现代计算机技术和网络技术，将政府的管理和服务转移到网络上运做和完成，超越时间、空间和部门的制约，提高政府工作的透明度和工作效率，为社会提供优质的管理和服务。主要包括（ 1）政府从网上获取信息，推进网络信息化；（ 2）加强政府的
25、信息服务，在网上设有政府自己的网站和主页，向公众提供可能的信息服务，实现政务公开；（ 3）建立网上服务系统 ，使政务在网上与公众互动处理，即 “ 电子政务 ” ；（ 4）将电子商业用于政府，即 “ 政府采购电子化 ” 。其积极作用表现为 :（ 1）拓展政府服务空间，优化政府服务手段；（ 2）扩大公民参政渠道 ,更新参政技术手段；（ 3）提高政府运做透明度 ,促进公共管理公开。 5.我国电子政务建设中存在的主要问题有：（ 1）对政府信息化建设认识不足，缺少心理和理论上的准备；（ 2）国家对政府信息化建设缺乏统一、明确的指导；（ 3） 政府信息化缺少相应的法律法规和制度保障；（ 4）政府信息化建设
26、与政府实际工作有分离；（ 5）网络安全问题；（ 6）信 息资源的开发质量不高；（ 7）人员素质问题。 第八章公共部门绩效管理 1.绩效管理是指利用绩效信息设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划，并且报告其结果与目标符合的程度的管理过程 ” 。绩效管理过程一般包括：绩效评估、绩效衡量和绩效追踪。绩效管理的特点是：（ 1）讲究结果导向；（ 2）注重组织绩效；（ 3）重视动态管理；（ 4）强调战略管理；关注系统管理。 2.绩效评估是绩效管理的核心。绩效评估是运用科学的方法、标准和程序，对行为主体的业绩、成就和实际作为做尽可能准确 的评价。公共部门的绩效评
27、估是提供公共组织绩效方面的信息，鼓励和促进单位之间的竞争，有助于公众监督，还可以诊断组织中的问题并提出针对性的改进措施，从而推动效率和服务质量的提高。 3.绩效评估的标准主要有经济标准，主要是指投入与成本之间的关系描述；效率标准，即指投入与产出之比，费用与效用之比，开支与收入之比，代价与收益之比。效果标准，通常是指那些难以量化的公共服务实现目标的程度，如福利状况的改变程度，使用者满意程度等；公平标准主要指政府提供公共服务时所应体现的平等性，接受服务的团体或个人都能够感到公平的待遇 ；责任标准是指政府的一切公共管理行为，都必须符合公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。 4.用户满意原则认
28、为公共部门是为公众而设立的，因此评价公共部门绩效优劣，不仅看它投入了多少资源，做了多少工作，而主要是考察它所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要。只有当公共服务能满足其用户的需要并为用户所接受时，才是有绩效的。在公共管理中倡导用户满意的理念，其目的在于改变传统上公共部门的权威心态和公共部门为尊的状况，为公民提供更好的服务。坚持以服务对象满意度测评公共管理活动的绩效，首先，必须明确公共管 理的具体服务对象，即明确用户的含义；其二，要了解服务对象的需求结构；其三，要建立与用户（公众）之间的长期互动关系。 5.公共部门服务对象的满意程度，大致可从以下四个角度进行评估分析与衡量。第一，税负水平。
29、社会团体、企业、公众以纳税形式为自己消费公共服务而向政府付费。于是，在同等程度的公共服务下不同的税负水平，或者在相同的税负水平下不同程度的公共服务，服务对象的满意程度自然也会有高低之别。第二，受益程度。政府行政的根本目的是要对社会、企业、公众实现其自身所设定利益有所助益。因此，社会公众从行政服务中的受益 程度应是衡量满意程度的核心指标。第三，投诉申诉。投诉申诉数量的多少、比率的高低，可从一个侧面反映出政府行政绩效的优劣。第四，工作效率。效率虽然不宜作为政府绩效的综合性评价尺度，但这并不影响它作为政府某项具体工作如开会、验审、审批、事务处理之评价指标的适用性和实用性。 第九章公共管理中的伦理 1
30、.如何理解公共管理伦理化的必然性？主要有以下几点 :（ 1）公共管理是公共领域的管理，无法放弃对价值问题的关注 ,公共领域的特点决定了走伦理化之路是公共管理发展的唯一正确的方向。（ 2）公共管理追求科学化、技术化固然重 要，但如果片面地追求科学化、技术化，忽视公共管理的伦理化，则会导致公共管理的畸形发展。（ 3）政府无法在政治与经济职能之间寻求平衡，必须走公共管理伦理化的道路。政治、经济、伦理应当是三位一体的管理职能，而伦理职能是最终的发展方向。 2.公共管理中的伦理，首先是指公共管理伦理中的制度伦理。因为个体的伦理是有限的，公共管理者的腐败行为难以避免。而制度的伦理是深刻、广泛和稳定的，具有
31、普遍的约束力，它可以引导和规范公共管理者的行为，对其权力加以制约，对公民的利益加以保护。其二，公共管理中的伦理应强调公共管理者的道德定位。这是因为制度伦理虽然具有重要的规范作用，但再好的制度也不可能周详地解决社会和公众的复杂问题。公共伦理制度必须得到公共管理者个体道德的支持。公共管理要求公共管理者摒弃个人利益，维护公共利益，能够在私人生活和公共生活发生冲突时，选择公共利益。 3.公共管理伦理是指公共管理过程中被人们共同认可的价值准则，这些准则不受不同文化因素的影响，表现为尊重、诚信、公正、廉洁、负责、民主、程序正当等价值取向，这些价值取向是公共管理职业特点所要求的。公共管理伦理的主要内容有 :
32、（ 1）公共管理理想；（ 2）公共管理态度； （ 3）公共管理义务；（ 4）公共管理技能；（ 5）公共管理纪律；（ 6）公共管理良心。 4.公共管理伦理的功能主要表现为 :导向功能。即公共管理伦理是公共管理主体共同认可与遵循的价值标准，代表社会的道德主流。规范功能。即公共管理的伦理对公共管理主体及社会行为具有规范的作用，在舆论、信念等方面形成评价标准。效益功能。注重公共管理的伦理建设，对提高公共管理效益具有重要作用。 5.公共管理责任是指公共管理主体根据法律、政策、道德等社会行为规范的要求，对公共管理客体所承担的义务。公共管理的责任机制有：行政控制机制。主要表现为行政监督权、行政监察、审计、行政复议等职能的发挥。立法控制机制。主要表现在质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权等方面。司法控制机制。对政府来说，主要体现在诉讼责任和侵权赔偿责任两方面。
