1、 1 公共管理的基本知识 现代文明社会必须具备的四大支柱：科学、技术、管理、教育 科学技术和科学管理是推动社会前进的车轮。一个国家、一个民族的生存和发展，在很大程度上要取决于这两个方面的能力。 因此，一个国家管理能力的高低，管理水平的好坏，直接关系到一个国家的兴衰与成败。 第一章 公共管理导论 一、实现公共管理是我国行政发展的目标选择 （一）中国传统行政管理的概念及其隐含的缺失 行政管理 -国家行政机关对社会的管理及为此进行的行政机关内部事物的管理。它实际上是一种政府行政、政府独政的局面 。 其间隐含着以下缺失： 1政府主导，居高临下 -其结果是牺牲民主 2救世主观念， “保姆 “意识 -其结
2、果是牺牲社会活力。 3擅权专政，失去监督 -其结果是导致腐败 4全能政府，职能上的 “帝国主义现象 “-其结果是导致低效 （二）公共行政的概念及其包含的积极内含 公共行政的基本涵义： 公共行政是指为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员在公民广泛参与及其制约下对公共事物所进行的管理活动。 公共行政主体是国家行政机关；公共行政客体是国家事务、社会公共事务和机关内部事务； 公共行政主要方式是制定和执行正确的社会公共政策，综合运用各种调节手段，从宏观上间接调控社会生活； 公共行政职责任务是依法行使国家行政权力，组织管理好国家事务、社会公共事务和机关内部事务，促进国家政局稳定、经济发展、社会文明进
3、步、人民生活水平不断提高。 公共行政概念包含的积极内含 ： 2 1管理的目标 -为了公共利益、公众利益，而非个人利益、部门利益。 2管理的范围 -公共事物，而非一切事物。 3管理的把握 -公共权力是人民赋予的。 4管理的过程 -公民参与及其制约。 5管理的机 制 -公共责任制度。 （三）公共管理的概念及其实现的变革 1公共管理的含义 所谓公共管理是指由政府、非政府公共组织和民众共同参与的，对社会公共事务进行规划、协调和执行的活动。 理解和把握公共管理的概念应注意三点 ： （ 1）公共管理主体是由政府、非政府公共组织和民众三大主体所组成的管理体系。 三大主体中，政府是公共管理实施的 “主渠道 “
4、。当然，随着社会的进步，非政府组织和民众参与公共管理在现代国家中呈逐步发展的趋势。 （ 2）公共管理客体（对象）是社会公共事务 它包括政治性公共事务 、经济性公共事务和社会性公共事务三个方面。如维护国家主权和领土完整、国家安全、社会秩序，发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业，开展社会公共服务等。 （ 3）公共管理的核心是公共利益 “公共利益 “是指一定区域范围内事实上或者可能影响到全体成员的利益。公共利益是全体成员个人利益的体现，但公共利益又不是成员个人利益的加总。 实施公共管理的目标是实现公共利益，而非个人利益、部门利益。如为全社会解决社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀
5、问题、人口问题、资源环境问题等。 实现和维护公共利 益是公共管理的核心和本质。 2.公共管理实现的变革 (1)管理的主体多元化 -政府不再是公共事务管理的唯一主体，社会组织、非政府公共部门（中介组织）也参与到公共事物的管理中来，3 出现管理主体的多元化趋势。 (2)权力形式的分散化 -过去权力集中在政府手中，现在权力散落在社会各个层面，政府更多的是服务，而非权力。 3.管理手段的市场化 -政府在管理公共事物的过程中，尽量引进市场机制和竞争机制，用企业精神改造政府管理，使公共服务个性化。 （ 1）政府职能合同出租。将政府承担的大量的服务性职能，通 过委托代理、合同承包这样一些市场化运作机制委托出
6、去，让社会其他机构来承担。 （ 2）打破垄断，放宽公共领域对私人资本的限制。 4管理模式的灵活性 -政府与其他社会组织之间的关系主要是谈判、信息交流、交往等合作关系，不是强制关系，是一种通过互动来实现的。 5管理过程的效率性 -有时间观念、效率观念、质量观念，以最快的速度、最好的质量、最低的消耗去实现行政目标。 二、公共管理基本职能 公共管理职能是指公共组织的活动所体现出来的绩效与作用。 从阶段上看，公共管理的职能表现为对有关公共事物 所做出的计划、组织、协调和控制四个方面。 我国公共管理的基本职能 ： 1.服务职能。 现代公共管理理念主张管理就是服务，公共组织的存在是为了满足社会的需求，公共
7、组织应尽可能地为社会提供满意的公共产品。 “顾客 “至上、 “顾客导向 “是公共管理的工作模式。各国政府都致力于建立一个 “企业家 “政府，想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的标准。 （ 1）提供纯公共产品的公共服务 （ 2）提供准公共产品的公共服务。 （ 1）提供纯公共产品的公共服务 A.提供法律体系和公民权利保护； B.保证分配公正和社会保险与社会福利政策 C.国防、外交、国家安全； D.中小学义务教育、公费医疗系统等。 4 （ 2）提供准公共产品的公共服务 A.提供自然垄断型的准公共产品：下水道系统、供水系统、铁路运输系统、公路交通系统、天然气煤气系统、电力输送
8、系统、电话电讯系统、垃圾处理服务等等； B.提供福利型公共产品：邮政服务系统、传染病免疫措施、必要的娱乐设施、避孕计划、统计情报等。 C.政府管理私人部门所产生的管制性公共服务。 2.经济职能。 为组织或成员实现或争取到尽可能多的经济利 益是上述服务职能的宗旨或目标。 根据社会主义市场经济发展的内在要求，现阶段我国政府的经济职能主要有：宏观经济调控、市场监管、管理国有资产和监督国有资产经营等。 3.规范与约束职能。 无论是广义政府组织颁布的宪法、法律，还是具体执政的行政当局公布的政策、条例，除非通过法律程序加以更改，全体民众无论各自是否赞成，在当时条件下都必须遵守、执行。 4.安全保障职能。
9、(1)全体公民享有同等的政治、经济权利； (2)国家有义务保证公民的政治、经济权利不受侵害。 三、当代中国公共管理面临的挑战 1公共管 理理念有待深化 传统政府管理理念认为，社会公共事务只有政府才能解决好。在这种理念支配下，政府对社会公共事务大包大揽，管了许多 “不该管、管不好、管不了 “的事情。 现代政府管理理念认为，社会公共事务的管理应在以政府为主导的前提下，吸纳非政府公共组织和公众的参与，才能广泛、充分地调动一切积极因素，化解利益矛盾。 2政府角色需重新定位 随着我国向市场经济体制转型，我国政府所扮演的角色也在发生转变，即从 “全能政府 “向 “有限政府 “转变。 我国政府的职能转变的差
10、距主要表现为： 政府对微观经济特 别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成。 5 规范、监管市场秩序的力度不够，投融资管理体制改革滞后。 一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，公共服务职能弱化，易滋生体制性腐败。 中央和地方的责权利关系尚未完全理顺。 依法行政的统一性和透明度不高。 3非政府组织的发展遭遇障碍 非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿的公民组织，通常由利益与兴趣相同或相近的人们组成。 我国的非政府组织发展面临的主要障碍： 法律制度安排 缺位。 政府改革不到位。 理论研究滞后。 非政府组织缺乏自律。 专业化服务能力不足。 4公共
11、管理模式需要重新 公共管理模式改革的基本方向是： （ 1）构建政府为主的、非政府组织广泛参与的多主体公共管理格局。 （ 2）培养职业化管理人员和管理团队。 （ 3）建立科学的绩效标准与绩效评估体系。 （ 4）公共服务机构的分散化和小型化，公共管理组织结构的扁平化。 （ 5）引入公共物品供给的竞争机制。 （ 6）采取与更大的授权相适应的灵活激励机制。 第二章 公共部门人力 资源管理 一般说来，每个公共部门拥有的资源大致有五种：物质资源、财政资源、技术资源、信息资源和公共人力资源。这五种资源是公共部门管理、实现其社会服务不可缺少的基本要素，而公共人力资源是第一资源，是提高公共生产力的关键。 一、人
12、力资源管理概述 6 (一 )人力资源及人力资源管理的含义 1人力资源的含义及特征 人力资源的含义 ： 人力资源实质上就是人所拥有的，在一定条件下可以被组织所利用，对价值的创造起贡献作用的体能、知识、技能、能力、个性行为特征与倾向等经济资源的总和。 人力资源的特性 ： 能动性、时效性、增值性、非经济性、个体差异性和有限性。 2人力资源管理的内涵 人力资源管理是指运用现代化的科学方法，对与一定物力相结合的人力进行合理的组织、培训和调配，使人力、物力经常保持最佳比例，同时对人的思想、心理和行为进行恰当的诱导、控制和协调，充分发挥人的主观能动性，使人尽其才、事得其人、人事相宜，以实现组织目标的活动。
13、人力资源管理的核心问题是 “匹配 “，即做到人与事的匹配。 (二 )人力资源管理的主要内容 从一般意义上讲，依据组织发展战略的要求，有计划地对组织所拥有的人力资源进 行优化配置，激发员工的积极性和创造性，提高生产率和经济效益，推动组织发展是人力资源管理的主要任务，具体包括： (1)人力资源计划与配置。 (2)人力资源潜力的激发。 (3)职业生涯规划及发展。 (4)业绩评估和激励。 (5)协调劳动关系。 (6)人力资源管理研究。 (7)人力资源信息管理。 (8)人力资源管理成本效益核算。 (三 )人力资源管理 3P 模式 -选人、育人和用人 1.选人要依据组织参与市场竞争获取竞争优势或完成组织使
14、命的需要，结合组织的实力提出自身的用人标准， 从社会招聘或内部现有员工中选出适宜的人员； 7 2.育人就是要使员工通过不断的学习实现自身能力的保值增值，满足组织当前以及未来参与市场竞争、服务社会的需要； 3.用人是指按照组织可持续发展的需要，根据人员的能力，寻求组织、员工与竞争的最佳结合，实现组织人力资本的保值增值。可以认定，正确地使用正确的人以实现组织的目标是组织人力资源管理活动的最终归属，因为资本只有使用才能带来效益。 二、公共部门人力资源管理的含义及任务 (一 )公共部门人力资源管理的含义 从宏观上看，公共部门人力资源管理是指为了保 证整个公共组织系统有效运行，实现工作性质与人力资源整体
15、结构的相互动态匹配所进行的人力资源供需预测、规划，拟订人力资源管理的基本制度、政策以及相应管理标准，实现公共部门的社会服务职能的活动。 从微观上看，公共部门人力资源管理就是某个具体的公共行政组织为了履行其公共管理职能，实现公共利益，而依据国家相关法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、保障等管理活动和过程的总和。 (二 )公共部门人力资源管理的特殊性 1利益取向的公共性 公共部门的人力资源管理必须以公共利益最大化为其基本的价 值取向。 2管理行为的政治性 公共部门的人力资源管理行为具有显著的政治性色彩，而不仅仅是一项纯粹的技术性人力资源管理工作。公共部门人员的行为在很大程度上就是
16、公共权力等政治资源分配和调整下的结果，其本身也就是一种政治行为。 (三 )公共部门人力资源管理的任务 1建立符合社会主义市场经济要求的新型管理体制这是当前公共部门人力资源管理的首要任务。 2创造一个良好的用人环境 。 良好的环境可以激发人的潜能，推动人才的成长，而恶劣的环境将压制人才的积极性，甚至扼杀人的创造性。 8 3建立一套科学 的公共人力资源管理方法及管理手段 。 4强化公共部门人力资源管理的法制化建设 。 强化公共部门人力资源管理的法制化就是为了规范政府的人事行政管理行为，坚持公开、公平、公正的原则，推动公共服务职能的实现。 三、公共部门人力资源管理的基本原理 (一 )要素有用原理 “
17、没有无用之人，只有没有用好的人 “。每个人只要能放在一个与其能力和愿望相匹配的地方，就能发挥其价值。 人力资源管理本质上就是管理者怎么用好人的问题。 (二 )同素异构原理 同素异构原理意思是用同样数量的人，用不同的组织网络连接起来 ，形成不同的权资结构和协作关系，达到正确处理劳动者之间的关系，充分发挥每个劳动者的技能、专长和积极性、创造性，即优化组合人力资源，可以取得完全不同的效果。 (三 )激励强化原理 激励可以调动人的主观能动性，强化期望行为，从而显著地提高劳动生产率，这就是激励强化。 根据这一原理，对人力资源的开发与管理，应注意对人的动机的激发。这里的关键是设置目标：目标应该既符合组织总
18、体目标的要求，又包含较多的个人需要；既具有一定的挑战性，也在一定程度上存在实现的可能性。 (四 )互补增值原理 人作为个体，不可 能十全十美，而是各有长短，即所谓 “金无足赤，人无完人 “。可以通过个体间取长补短而形成整体优势，达到组织目标，这就是互补增值原理。 互补的内容主要包括：知识互补、能力互补、性格互补、年龄互补、关系互补和性别互补。 互补增值原理体现出组织构建团队的思想。 (五 )弹性冗余原理 弹性冗余原理是指在对人力资源的使用中必须留有余地，保持合理弹性，一方面使人感觉工作紧张，有压力；另一方面又感觉还有潜9 力和余力。也就是人的工作状态处于合理的 “度 “的状态。这个度包括体力劳
19、动强度、脑力劳动强度、劳动时间强度和工作 目标强度。 四、公共部门人力资源管理的基本制度 -公务员制度 (一 )公务员的概念 1西方国家公务员的含义和范围 在西方国家，公务员是指 “通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作人员 “。 (1)小范围的划分方法。将公务员限定在政府系统内，并将选举产生和政治任命的官员排除在外的所有工作人员，一般称为事务官或常任文官。典型国家包括英国以及原英国的海外殖民地。 (2)中范围的划分方法。将政府行政机关中的所有工作人员统称为公务员。美国和德国就属此类型。 (3)大范围的划分方法。将从中央到地方的政府系统工作人员、立法、司法、检察机关、军职人员及在公共企
20、事业单位供职的人员统称为公务员。法国和日本属此类型。 2中国国家公务员的含义和范围 公务员定义为 “依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员 “。 我国公务员的范围： 中国共产党机关工作人员 各级人大机关工作人员 各级国家行政机关工作人员 各级政协机关工作人员 法官、检察官 各民主党派和全国工商联机关的工作人员 这比许多西方国家公务员的范围要宽泛 。 (二 )中国国家公务员制度与西方文官制度的区别 1两者的社会政治背景不同 西方的文官制度是在多党或一党多派相互竞争、轮流执政的条件下，为保证政策延续和政局稳定而建立的。我们国家公务员制度实行的背景是共产党领导的多党合作，不
21、存在轮流执政。它服务于党的政10 治路线，这是我国公务员制度与西方文官制度有着根本的区别。 2两者的政治要求不一样 西方国家规定文官在国家政治活动中要保持 “政治中立 “。我国的公务员制度要求公务员必须自觉地在政治上同中国共产党的路线保持一致，有选举权，也有被选举权。 (三 )公务员与政府雇员 所谓政府雇员，是指政府引进的专门人才，他们不占用行政编制，不具有行政职务，不行使行政权力，完全实行契约化管理，并且限制了雇员的就职范围，即只从事某项专业性工作。 自 2002年我国吉林省率先引进这一制度后，越来越多的城市和省份都积极开展政府雇员试点。 政府雇员制与公务员制度的区别 ： (1)适用的法律规
22、范不同。公务员属终身雇用，由专门的公务员法进行调整、管理，而政府雇员属于合同雇用，依照劳动法来约束政府和雇员双方的行为。 (2)用人方式不一样。无论是选任还是委 任，公务员制度都是刚性的，都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的。 (3)管理方式不一样。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律规范作为依据，而雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。 (4)薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完整的工资体系，是刚性的薪酬体系。政府雇员制则是按岗定薪，具有市场化特征，因此并非意味着高薪。 五、公共部门人力资源管理的具体内容 (一 )公共部门人力资源管理的前提 -人力资源规划 。 (二 )公共部门工作分析 -包括职位说明书及任职资 格。 (三 )公共部门的人员招聘选拔 -公共部门的人员招聘就是不断获取组织实现其使命所需要的合格人员。 公共部门的人员招聘应该符合五大基本原则 ： 公开原则 强调将公共部门的招人计划、进程及对象向全社会公开，广纳贤才。
