1、 本科毕业论文 （ 20 届） 建立和完善我国生态补偿制度的对策思路 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 目 录 摘 要 . 1 Abstract. 1 前 言 . 2 一、生态补偿的界定 . 2 （一）生态补偿的定义 . 2 （二）生态补偿的原则 . 3 （三）生态补偿的方式 . 3 二、锡林郭勒草原生态补偿政策实践 . 4 （一）京津风沙源治理 . 4 （二）围封转移战略 . 4 （三）禁牧、休牧、轮牧 . 5 （四）生态移民 . 5 三、锡林郭勒草原生态补偿中存在的问题 . 6 （一）缺乏法律保障和规范的制度体制 . 6 （二）生态补偿方式单一
2、 . 6 （三）补偿不足，补偿标准模糊 . 7 （四）生态补偿的监管机制不健全 . 7 （五）补偿缺乏长效性和激励手段 . 8 四、锡林郭勒草原生态补偿建议 . 8 （一）科学合理的制定补偿政策 . 8 （二）完善生态补偿的法律制度和补偿程序 . 9 （三）实行政策补助 . 9 （四）建立合理的激励机制 . 9 （五）拓宽补偿资金来源渠道 . 10 （六）加大技术投入力度 . 10 小 结 . 101 参考文献 . 10 2 摘 要 生态补偿是近些年来出现的有效保护和治理生态环境的新型手段，旨在通过运用行政、市场、法律、经济、技术等综合手段，对环境进行治理和保护。由于我国生态补偿的理论和实践相
3、对落后，在锡林郭勒草原生态补偿中还存在着法律和相关机制缺失、补偿方式单一、缺乏监管和激励机制等制度漏洞。为此，应该克服社会经济发展的局限性，建立完整的 生态补偿的法律制度和补偿程序、实行政策补助、建立合理的激励机制、拓宽补偿资金来源渠道、加入技术投入力度 等，完善生态补偿制度，最终实现人与自然的和谐发展。 关键词 锡林郭勒草原；生态 补偿；可持续发展； Abstract: The ecological compensation is one of the new method which in recent years the effective protection and manageme
4、nt in the ecological environment . Aims to use administration, market, law, economy and technology, comprehensive measures to control and protect the environment. Because our country ecological compensation theory and practice is relatively backward, demonstrated in grassland ecological compensation
5、 still exists laws and relevant mechanism loss, unitary compensation method, regulatory and lack of incentive mechanism system vulnerability. Therefore,we Should overcome the limitations of social and economic development, we can perfect the legal system and procedure of ecological compensation, exe
6、cute policy of subsidy, establish proper incentive system, develop the channel of sources of funds and intensify efforts to carry out technological input. Only if we solve these problems can we reach the summit of harmonious relationship in human and nature and sustainable development. Key words: Xi
7、lin Gol Grassland; ecological compensation; sustainable development; 3 前言 内蒙古草原是中国重要草原区之一，是我国北方重要的绿色生态屏障，具有极其重要的生态作用和战略地位。锡林郭勒草原位于内蒙古中东部，地处内蒙古锡林郭勒盟境内，是内蒙古草原的重要组成部分，也是世界著名优良草原之一 。锡林郭勒草原地处华北地区西风带，是我国北方一道重要的绿色生态屏障，是不亚于三北防护林的第二生态保护带，对维持整个华北地区的生态环境起着十分重要的作用。锡林郭勒草原畜牧业历史悠久，是我国重要的畜牧业养殖基地，为社会提供了大量的畜产品。然而，在近几
8、十年经济社会高速发展的同时，由于一系列的自然和人为原因，锡林郭勒草原生态系统遭遇前所未有的破坏。而且，随着近年来牧业人口不断增加，牲畜头数也迅速增长，人均拥有草场资源不断减少。长期的过度放牧，导致草场压力不断增加，草原退化、沙化严重，草场生产力逐年下降，草原生态系统 功能不断减弱。从 2001 年起，国家和锡林郭勒盟开始有计划地对草地资源过度开发予以补偿，旨在建立一种环境管理机制来调整相关利益主体的环境利益以及经济利益的分配关系，从而激励生态保护行为，维护国家的生态安全。随着“京津风沙源治理”、“退耕还林还草”、“围封转移”等一系列生态补偿政策的实施，锡林郭勒草原的生态环境有所改善，但仍存在问
9、题。如何建立更加完善的生态补偿机制，促进锡林郭勒草原生态环境的恢复，成为当前研究的重要问题。 一、生态补偿的界定 （一）生态补偿的定义 随着全球环境问题的日益严峻，生态补偿成为国内外 许多专家学者多年来持续关注的焦点。由于对生态补偿的众多研究者涉及多种不同的学科，学科之间存在巨大的差异，所以，各学科的研究者从不同角度界定生态补偿，所以，“生态补偿”具有不同的含义。 环境科学大辞典主张，自然生态补偿 (Natural Ecologic Compensation)就是“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力
10、” 1 。这可以说是关于生态补偿研究的早期的定义了，它所强调的是自然的自我调节和恢复能力，并 没有人类活动的参与。在以后对生态补偿的研究过程中，各学者的研究内容逐步由“自然生态系统对于干扰的敏感性和恢复能力”转变为“促进生态环境保护的经济手段和机制”。从 21 世纪开始，各方面对于生态补偿的概念界定开始趋于一致，普遍认为生态补偿除了包括“损害者付费，受益者补偿”之外，还应该同时包括对于损害者的惩罚和对保护者的激励。目前学界普遍流行的生态补偿概念是指，“通过对损害 (或保护 )资源环境的行为进行收费 (或补偿 )，提高该行为的成本 (或收益 )，从而激励损害 (或保护 )行为的主体减少 (或增加
11、 )因其行为带来的外部不经济性 (或外部经济性 )，达到保护资源的目的” 2 。 （二）生态补偿的原则 生态补偿是实现生态环境与经济社会平衡、稳定、可持续发展的重要手段，其目的是改变当前发展经济过程中不计后果的经济发展观念，促进区域平衡和社会公平，实现人与自然协调可持续发展。因此，在平衡各方利益的基础上建立合理的生态补偿原则是建立生态补偿4 制度的前提。目前，在世界范围内普遍得到认同的原则是“公平公正原则”、“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费原则”和“可持续性原则”。 生态补偿的公平原则不仅包括人类的代内公平和代际公平，而且包括人与生物的公平和人 与自然环境的公平。人类的生存发展依托于自然，人在
12、谋求自身发展时，不能以破坏自然环境为代价。同时，环境资源是人类共有的财富，所有人应该具有平等利用环境资源的机会和权利。人类在利用自然资源发展自身的同时，不能损害他人利益，否则就应该给利益受损者相应的补偿。 生态环境保护者和建设者在保护、建设环境中的付出应该由受益地区做出补偿；破坏环境的人也理应为其破坏环境的行为付出代价，应该向那些因其破坏环境而受到损失的受害者提供赔偿。这一原则体现了生态环境的保护者是受益主体，生态环境的破坏者是付费主体。这一原则的施行，对因为 生态保护而丧失发展机会的利益受损害或付出经济代价的地区或者个人予以合理的经济补偿，以平衡他们和受益地区的经济利益关系，缩短地区之间的收
13、入差异，实现各地区的协调发展，为那些因保护生态环境牺牲自身发展机会的地区继续保护环境奠定物质基础，由以往的“先污染后治理”、“先破坏后整治”的生态治理模式逐渐向“预防为主”的生态保护模式转变。 生态补偿的最终目的是实现人与自然的协调可持续发展。其中，自然系统的可持续是“自然 -经济 -社会”这一复合系统的物质基础。只有在保证自然系统可持续的前提下，经济和社会才可能实现可持续发展。 生态补偿机制要以防治生态破坏、走绿色可持续发展道路为目标，以生态环境的恢复和整治为主要内容，以市场调节为手段，以法律保障为前提，实现自然社会、人类社会、资源社会的和谐发展。 （三）生态补偿的方式 目前，在国际上，生态
14、补偿的方式主要有两类：一是以政府购买为主导的支付体系；二是运用市场手段来实现的生态补偿 3 。 政府主导模式主要指中央和地方政府通过公共财政支付和行政手段等直接对生态环境项目建设进行补偿，由政府来购买社会需要的生态环境服务资源，然后提供给社会成员。购买生态环境服务资源的资金主要来自财政、有针对性 税收或者基金、国债、国际援助等。政府主导的公共支付补偿模式是目前采取的生态补偿主要模式。政府主导模式可以较好地利用地区间的有利资源，在区域统筹方面具有较大优势，但由于受到政府财政能力、管理能力等因素的制约，补偿的范围和补偿的深度有限。 以市场为主导的生态补偿方式主要包括自组织的私人交易、开放的市场贸易
15、和生态标记。当生态环境服务的受益方较少而且很明显的时候，发生在受益方和支付方之间的直接交易就是自组织的私人交易，这种交易一般限定在一定的范围和透明度内，常见于较小流域上下游之间、产权比较明确的森林生态系统与其周 边收益地区之间等；开放的市场贸易常用于交易能够被量化的自然商品 (如温室气体等 )，多数情况下，买方和卖方的数量较多不容易确定，但是这种交易必须在政府的明确允许下进行。以市场为主导的生态补偿多具有灵活性强、补偿方式多样和补偿充分等特点，但也会受公众意识的制约。生态标记是实现生态环境服务付费的间接支付方式，如果消费者愿意以更高的价格购买通过生态标记认证的产品时，实际5 上他己经为伴随生产
16、商品时所提供的生态环境服务付费了。生态标记制度是目前国际上普遍实行的环境友好型产品的认证制度。 二、锡林郭勒草原生态补偿政策实践 锡 林郭勒草原位于内蒙古自治区的中部，主要包括东部草甸草原、中部典型草原、西部荒漠半荒漠草原的三个草原亚带，草场总面积占全盟土地总面积的 95.08%；地貌结构以高平原为主，兼有低丘陵、盆地和沙地，海拔高，距海远，具有寒冷、风大、雨少的气候特点。从 20 世纪 70 年代开始，锡林郭勒草原生态环境急剧恶化，退化沙化草场占草场总面积的60%以上 4 。特别是 1999 2001 年连续三年的特大自然灾害，使长期积聚的生态问题集中凸显：草原植被严重退化沙化，沙尘暴频繁发
17、生，生态环境急剧恶化。特别是由于连年干旱，加上蝗虫、大风灾害 频繁发生，使锡林郭勒草原成为扬沙和沙尘暴的主要沙源地，直接危及京津乃至华北地区的生态安全。在这种情况下，建立草原生态补偿机制、有效恢复草原生态，就显得尤为迫切和重要。为了有效治理风沙灾害，恢复草原生态环境，从 2001 年开始，国家决定根据风沙来源启动京津风沙源治理工程，锡林郭勒盟生态治理由此展开。 （一）京津风沙源治理 为了转变畜牧业生产经营方式，从根本上改善草原地区生态环境，锡林郭勒盟在国家和自治区的大力支持下，先后启动实施了以京津周边风沙源治理为重点的各项生态建设项目。环北京地区防沙治沙试点示范工程自 2000 年启动伊始，国
18、家和自治区就把锡林郭勒盟列入生态治理的重点区域。京津风沙源治理工程计划用 10 年时间 (2001 年 -2010 年 )，通过采取多种措施，对已遭破坏的区域进行恢复，对正面临危机的区域进行保护 5 。封沙育林、退牧还草、退牧还林、舍饲禁牧等措施的实施，大大减轻了草原地区生态环境的压力，明显改善了锡林郭勒草原的生态环境；对现有植被的保护、人工造林、飞播造林、草地治理等生物措施和生态移民等工程措施，使植被覆盖率增加，正在遭受或存在潜在沙化危机的土地得到基本治理。以上种种措施的施行，使风沙天气和沙尘天气 明显减少，京津及周边地区的生态有了明显改观，从整体上减缓甚至消除了土地沙化的扩展趋势。 （二）
19、围封转移战略 随着国家队生态草原的关注，遏制乱放滥牧成为维护草原生态平衡的重要举措。从 2002年开始，国家和自治区启动了以建设项目投入为依托，以“围封禁牧、收缩转移、集约经营”为主要内容的围封转移战略，把锡林郭勒全盟划分为“四区六带十四基点” 6 。“四区”，即围封禁牧区、休牧轮牧区、沙地治理区和退耕还林还草区。“六带”，即在浑善达克沙地南、北缘和交通干线两侧，建设“四横两纵”绿色生态屏障。“十四基点”，即对锡林郭 勒盟的十四个旗县区所在地的城区周围有计划、分步骤地实行围封禁牧，建设草、灌、乔等多种植被相结合的城市生态防护体系。在围封转移工作开展过程中，锡林郭勒盟制定了“三步九年”的规划目标
20、，即第一步 :2002 年 -2004 年， 30 万公顷草场实行围封禁牧， 250 万公顷草场实行春季休牧， 20 万公顷草场实行划区轮牧， 1.2 万公顷农田退耕还林还草；“四区、六带、十四基点”绿色生态防护体系基本成型。累计治理面积 100 万公顷以上，占全盟总面积的6 40%左右；第二步， 2005 年 -2007 年，实现全盟可利用草场春季全部休牧，并逐年扩 大轮牧区，推进农牧业集约化、产业化程度；第三步， 2008 年 -2010 年，计划使荒漠半荒漠草原区植被盖度达到 30%以上，浑善达克沙地和乌珠穆沁沙地重点治理区域植被盖度达 40%以上，草甸草原和典型草原植被盖度达 50%以
21、上 7 。经过国家和自治区人民的不懈努力，锡林郭勒盟的围封转移战略得到了良好的贯彻实施，生态环境明显改善，植被覆盖率大大增加，大范围缓解了由乱放滥牧造成的生态压力。 （三）禁牧、休牧、轮牧 自实施围封转移战略开始，锡林郭勒盟就把禁牧、轮牧、休牧作为牧区长期坚持的一项基本制度，尤其是春季休牧，对草 原生态环境的改善与维持尤为重要。通过对草原进行大面积围封，有计划、分步骤地实行轮牧，对国家投资建设的重点生态建设项目区和自然保护区、生态恢复禁牧区、生态移民迁出区和封育区、“四横两纵”六条封育带、“十四基点”建设区和退耕还林封山育林保护区这 6 个区域和农区长期严格禁牧 8 。对于生态条件相对较好的牧
22、区，实行草场围栏化，逐步由游牧变为半游牧，加强棚圈、水利等基础设施建设，切实实行划区轮牧或春季休牧。而在条件优越的牧区，在结合休牧、轮牧的同时，适当推广农牧业项目，采取牧民自筹，国家和自治区扶持的方式，加快推进标准 化划区轮牧，逐步实现“常轮常休”。大力发展舍饲畜牧业和特色种植业，争取实现牧区由单一种植业和游牧业，向“以种促牧、种养结合、多种经营”的生产经营的转变 9 。 （四）生态移民 在国家和自治区人民开始对草原生态进行保护和改善的同时，锡林郭勒盟在“围封转移战略”的指导下实施了生态移民工程，引导牧民向水源条件较好、天气状况稳定、通路、通电的地方集中 10 。以生态移民、异地搬迁移民、扶贫
23、移民和舍饲禁牧项目为基本点，重点在经济相对较发达的城镇周边或牧民相对集中的农牧业园区，将部分农牧民转移出来，以从事诸如奶牛养殖、 肉牛养殖、大棚蔬菜种植或二、三产业。在与牧区牧民公平商议的基础上，尝试通过以草牧场经营权有偿退出的办法，对自愿转移并同意买断草牧场经营使用权的牧民，参照国家相关的征用草牧场相关的补偿政策，通过一次性有偿补助进行合理补偿，并进行妥善安置。最大限度的满足牧民的合理要求，争取在最大范围内良好运行生态移民战略，以彻底解放“伤痕累累”的牧区草原。 此外，锡林郭勒盟还开展多项活动，如“阳光工程”、“青年进城创业行动”等对农牧民进行培训，用以引导牧民向城镇二、三产业转移。对生态移
24、民和彻底禁牧的牧户，五年内免征牧业税；生态 移民安置区内从事二、三产业的牧民，三年内免征各种税费；对搬迁到生态移民安置区的贫困户和丧失基本生产经营能力的特困户，由各旗县区人民政府通过民政或社会帮扶等渠道给予基本生活救助；一些地区还设立了农村牧区人口转移服务中心等机构，为农牧民提供就业信息或组织职业培训 11 。这些措施的制定实施，最大限度的保证了锡林郭勒盟的生态补偿措施的进一步执行，使锡林郭勒草原的生态环境得到了大范围的改善，包括锡林郭勒盟在内的广大牧民、京津重地及周边地区受益匪浅。 三、锡林郭勒草原生态补偿中存在的问题 7 随着生态补偿各项措施的相继实 施，加之各方面人员的共同努力，锡林郭勒
25、草原生态补偿地区的生态环境得到了整体上的改善。但是，伴随着生态补偿成果的显现，生态补偿实施过程中存在的问题也日益凸显：补偿缺乏法律保障、补偿标准模糊、补偿力度不足、补偿监管机制不健全和补偿缺乏激励制度等问题已经成为当前和今后生态保护和改善工作的巨大障碍。 （一）缺乏法律保障和规范的制度体系 从锡林郭勒盟开始实行生态补偿措施以来，直到现在，当地仍然没有一部统一的有关生态环境补偿的法律，生态环境补偿缺乏必要的法律制度的保障。目前，其实行补偿措施主要依据的是一些项目实施条例， 以及有关自然资源及环境保护的规章和规范性文件。但是，现有的规章制度比较零散，涉及的内容不全面，由于锡林郭勒草原特殊的地理环境
26、，其应用的适用性也不强。如退耕还林条例和内蒙古自治区京津风沙源治理工程管理办法等，其所规定的内容对于生态补偿方式、依据、对象、标准、程序以及补偿资金筹集机制等都没有明确的法律规定和具体操作的程序步骤，造成难以进行有效补偿或者补偿力度不足等现象，而且这些法律条文都只是规定了退耕还林的实施范围和办法，对于因过度放牧和过量开发草地所造成的生态破坏应如何进行生态补偿没有明文规定，这成为 现行法律体系的一个盲区。种种现象表明，靠现行的有关生态补偿的法律条文来维系锡林郭勒草原的生态补偿措施的实施，是严重缺乏法律支撑的。 再者，目前锡林郭勒盟生态补偿过程中，对利益相关者权利、义务、责任的界定以及补偿内容、方
27、式和标准的规定都不明确，导致各利益相关者在利益交集的地区，无法根据相关法律来界定自己的责任、权利和利益，这就使得在该地的生态环境保护陷入“公有地悲剧”中，也间接导致为生态环境建设做出贡献的农牧民没有得到应有的补偿。 （二）生态补偿方式单一 目前锡林郭勒草原的生态补偿方式主要为经济补偿，其中的资 金由政府支付，包括政府财政转移支付和专项基金的转移支付。这种由国家完全负担生态补偿费用的补偿方式，极不利于调动全社会参与生态保护的积极性，甚至容易使受补偿者产生依赖的思想。 我国现行的这种补偿方式，是以政府为单一的补偿主体，由政府承担绝大部分的补偿资金。其与当前的生态补偿相抵触的、也是其最大缺点，就是没
28、有体现“受益者付费”这一原则，使生态补偿资金的来源渠道大大减少 12 。西北地区是我国主要的沙尘发源地，而锡林郭勒草原是京津地区的重要生态屏障，也就是说京津地区是锡林郭勒草原生态保护的直接受益者。而现行的补偿 中却没有任何资金来源于京津等收益地区的补偿资金。这种补偿资金的筹集机制很容易导致受益地区将生态保护地区原住居民为生态补偿做出的牺牲和贡献忽视。这种完全由中央政府买单的资金补偿方式直接造成了受益地区“搭便车”现象，也使得生态保护地区原住居民产生消极情绪，不利于生态补偿的顺利有效实施。 当前锡林郭勒盟的生态补偿不仅在资金补偿上存在缺点，在技术补偿和政策补偿等方面也均存在缺陷 13 。首先，资
29、金问题能否处理得当一直以来就是生态补偿能不能顺利实施的首要问题。放眼当前锡林郭勒盟的生态补偿，不仅缺乏多元化的生态补偿资金 来源体系，而且缺乏必要的政府引导和社会参与的生态补偿和生态建设投资、融资机制，从而不能有效的8 引导国内外资金投向生态建设和环境保护，进而在生态补偿实施的道路上埋下障碍。其次，移民村的村民的生活普遍得不到有效的改善。政府乃至自治区应对移民村给予尽可能多的技术支持，成立相应的技术引导、教育部门，专门负责移民生产中的技术问题，这对于稳定移民村居民的生活、提高居民的收入水平起着至关重要的作用。最后，生态补偿的优惠政策使受保护区可以筹集相应的资金，但这些资金应用于生态型产业的力度
30、大大不够，不能形成独立的自我发展机制，进 一步讲，当积累的资金消耗殆尽，自身的发展又将陷入停滞状态。 （三）补偿不足、补偿标准模糊 拿生态移民来讲，牧民移出后，国家一次性给予移出牧民 2 万元左右的建房补助资金，但实际上，建好住房往往需要 5-6 万。由于地方无力解决配套资金，牧民只得自身承担住房资金大部分。而且移民的生活需要 3-5 年后才能基本走上正轨，尤其是牧民缺乏生产劳动技能，再加上语言障碍、生活方式差异等问题，使得牧民在短期内没有其他收入渠道，更没有资金用于发展生产或从事其他产业，生活水平也就随之下降了。目前，国家对移民每人每年给予 600 元的后期扶持 资金补贴，用以解决移民的生产
31、生活问题，但相对于牧民发展所需要的资金，却显得杯水车薪。 关于补偿标准的制定，补偿多少取决于资源环境价值的大小。但是，在现有的情况下，就全国范围来看，还没有形成完善的资源环境价值评估体系，生态价值难以用金钱衡量。资源环境价值的计算是生态补偿的基础和前提，也是完善生态补偿制度的重点和难点。由此，业界人士提出绿色 GDP、生态 GDP、人文 GDP 等概念，来研究资源环境实物统计、资源耗减数量、环境损失估价方法等问题，试图建立可以量化的自然资源和生态环境评价体系，为生态补偿提供实际可操作的价 值估算依据，增强生态补偿的针对性和实用性 14 。目前我国有学者在研究生态价值的评估计算标准，但只限于理论
32、研究，锡林郭勒草原资源生态价值的评估计算在具体实践当中至今仍不清晰。 （四）生态补偿的监管机制不健全 我国在生态环境保护、建设方面实行本部门上级监督、评估本部门下级的工作，没有形成统一规范的生态补偿管理体系 15 。由于缺乏独立的第三方的监督和评估，使得生态补偿过程中出现许多纰漏，资金的收取和使用存在漏洞，锡林郭勒草原地区也不例外。这种监督和评估机制很容易造成评估和监管的标准不准确，容易出现官官相护、徇 私舞弊的现象，而归根结底，最大受害者就是普通百姓。建立系统的生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专项补偿资金的使用进行严格的监管，并建立相应的奖惩制度，有利于生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用，有利于强化政府在生态补偿中的主导作用，有利于调动政府和农牧民进行生态保护和维护生态建设成果的积极性，共同致力于生态环境的保护和建设。 例如，据了解，在多伦县富泉村，该村本来所有的退耕还林还草户按国家政策可以拿到每亩每年 160 元的补贴，但实际发到牧民手中时却是 80 元，这其实存在层层剥皮现象，而牧民们对现行补偿 标准以及生态建设支出费用具体情况并不清楚，只能吃“哑巴亏”。 （五）补偿缺乏长效性和激励手段 目前锡林郭勒草原地区实施的生态补偿相关政策很多都是短期性的，时间大多为 5-8
