上海市城市地下空间开发利用管理立法研究.doc

1、上海市城市地下空间开发利用管理立法研究城市地下空间资源作为城市的自然资源在经济建设、民防建设、环境建设及城市可持续发展方面具有重要意义。上海作为我国最大的经济中心，肩负着建成一个龙头、三个中心的历史使命，但是，上海城市用地的严重不足，在很大程度上制约着上海的进一步发展，固而，向地下要空间，有效地开发、利用地下空间，以缓解上海城市发展中的多种矛盾，使地上地下协调发展，把上海建设成为立体化、现代化的城市，就具有特别重要的意义。一：现状与问题上海是长江三角洲冲击平原的一部分，地势平坦，平均海拔高度 4 米左右。地基土全系第四纪三角洲堆积物和沉积物，地基承载力一般为 1013 吨平方米。距地面深213

2、0 米处有 2.55.0 米厚的暗绿色硬土层，为桩基和地下构筑物的良好支持层。潜水埋藏深度为 0.5 米左右，地下水对硅酸盐水泥不具侵蚀性。上海的地质条件为城市地下空间开发利用奠定了比较好的基础。（一）现状1、规划现状目前，有关主管部门已编制了地下交通、地下市政基础设施方面的专业规划；市民防办公室作为全市民防工作的主管部门，于 1992 年组织编制了上海市民防工程与城市建设相结合的专业规划；黄浦区和卢湾区民防办于 1996 年编制了该区域的地下空间总体规划；近两年，有些区结合部分地区改造和开发编制了地下空间详细规划。2、建设现状地下主要交通设施：（1）三条黄浦江越江隧道：1970 年建成的打浦

3、路隧道，全长 2783 米，外径 10.224 米；1989 年建成的延安东路隧道，全长 2261 米，外径 11.3 米；1996 年建成的延安东路复线隧道，全长 2207.5 米，外径 11.22 米。（2）1994 年通车的地铁一号线（自莘庄至上海米车站） ，全长 16.1 公里，设有 11 座地下车站，4 座地面车站。地铁 2 号线一期工程（自浦西中山公园至浦东张江车站） ，全长 18.2 公里（其中地下 16.2 公里，地面 2 公里） ，设有 12 座地下车站，一座地面高架车站。（3）16 条人行地下过街（含 6 条铁路道口） ；7 条车行下立交。（4）地下停车库，有 227 个，

4、使用面积 56 万平方米。约能停 13000 多辆车。地下主要市政基础设施：（1）各类地下管线（包括上水、雨水、污水、燃气、电力、电信等）长 1 万余公里。张扬路管线共同沟 11.25 公里。（2）黄浦江越江管线隧道 5 条，其中石油管线隧道 2 条，电力电缆管线隧道 3 条。（3）上海合流污水治理一期工程 20.48 公里，二期工程 53.77 公里。（4）地下水库工程 33 个，蓄水量约 50 万立方米；半地下雨污水泵站 270 余座。（5）1300 余口深井，口径 63 毫米至 400 毫米，深度在 78 米至 500 米，约 50分布在各大纺织厂。其他地下设施：结合民用建筑修建的地下室

5、、半地下室及其它地下工程约有 11000 个，使用面积约360 万平方米。主要用于旅店、商场、住宅、办公、车间、文化娱乐、仓库等。3、管理现状为适应城市现代化建设和城市可持续发展建设的需要，根据中华人民共和国城市规划法 ，建设部于 1997 年颁布了城市地下空间开发利用管理规定 。这个规定确定了我国城市地下空间开发利用管理的原则，明确地下空间建设的项目应向规划和土地主管部门申请办理工程规划和土地使用许可证，规定了地下空间的工程管理。从上海的情况来看，1993 年，上海市政府颁布了上海市民防工程管理办法 ，办法具体规定了民防工程的开发使用、维修养护和管理机构，规定市民防办公室是本市民防工程的主管

6、机关，各区县民防办公室负责本地区的民防工程的管理。地下建筑有其特殊性，采取积极的安全措施非常重要，因而国家在这些方面已有相应的技术规范和技术标准，具体的规定有：地下工程设计规范 、 地下工程防火规范 、地下工程防水技术规范 、 地下工程验收规范 ；还有专业工程规范，如地下铁道设计规范 、 地下车库消防规范 、 地下工程消防安全治理标准等。（二）问题1、无统一规划本市地下空间的开发缺乏统一的、详细的规划，各行业按照各自的发展需要自行建成的地下建筑，缺乏整体性、系统性。上下不协调，矛盾较多，综合效益不明显。目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一

7、般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。此外，高层建筑的桩基基础给地下空间开发造成了新的障碍，对地下铁道、地下管线、共同沟等有延续性的工程建设造成非常大的困难。2、地下建筑物、构筑物的产权关系不明确由于现行法律未对地下建筑物、构筑物的产权关系进行明确，投资者建设地下建筑物、构筑物后拿不到产权证，影响了投资者的积极性。3、地下工程之间缺乏连通由于对地下工程之间的连通未引起足够的重视，造成现有地下工程之间缺乏连通，既影响了其战备效益，又影响了其经济效益的发挥。4、

8、地下空间的开发利用缺乏相应的优惠措施地下空间的开发利用固然是土地价格上涨和经济技术条件已经具备这一推力和拉力相作用的结果，但政府在这一过程中的积极引导也至为重要。国外发达国家从可持续发展战略出发，都对开发、利用地下空间制定了相应的优惠措施。上海现在除开发利用民防工程有一定的优惠措施外，其他无相应规定，不利于大规模的开发利用地下空间，也与可持续发展战略不相适应。5、多头管理与无人管理并存城市地下空间开发利用管理中的问题，既是在无统一规划的基础上的多头管理，以及由这种多头管理带来的无序与混乱，又是实际上的无人管理。从多头管理的角度看，目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工

9、程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。这种管理体制的多头与无序亟待得到改变。从无人管理的角度看，如果不是地上地下一体开发建设的工程，而是单独建设地下工程，向哪个部门提出申请，接受申请部门根据什么来核发规划许可证，如何发放规划许可证，都还不明确。因而，这种无人管理的情况也急待得到改变。二、立法的必要性与可行性（一） 从上海城市未来的发展看其必要性根据上海市城市总体规划 （1999-2020 ） ，2010 年，全市实际居住人口 15

10、00 万左右，其中，非农人口 1200 万，城市化水平达到 80%，集中城市化地区城市建设总用地约 1302平方公里。中心城规划人口约 815 万人，城市建设用地约 583 平方公里。2020 年，全市实际居住人口 1600 万左右，其中，非农人口 1360 万，城市化水平达到85%，集中城市化地区城市建设总用地约 1500 平方公里。中心城规划人口约 800 万人，城市建设用地约 600 平方公里，郊区城镇人口约 560 万。2020 年，上海将初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。实现这一目标的主要标志体现为：1、基本形成现代化

11、国际大都市的经济规模和综合实力，基本形成与国际经济中心城市相匹配的城市功能布局。2、基本形成符合现代化大都市特点的城乡一体、协调发展的市域城镇布局，并与长江三角洲地区城市共同构筑经济发达、布局合理的城市群。3、基本形成人与自然和谐的生态环境。4、基本形成与现代化国际大都市相匹配的基础设施框架。5、基本形成以促进人的全面发展为核心的社会发展体系，建设布局合理、环境洁净、配套齐全、生活舒适、交通便捷的居住园区。为了满足未来的交通需求，使中心城与郊区主要城镇之间的公共客运交通时间控制在1 小时左右，中心城内任何两地之间的公共客运交通时间控制在 40 分钟左右，在上海市城市总体规划 （1999-202

12、0）的市域交通规划中，设计了 11 条地铁线路，全长约 330 公里。未来日益增长的人口无论是对城市交通的需求，还是对城市环境的需求，都与开发、利用地下空间息息相关。开发、利用地下空间，改善我们的生存环境，扩展我们的生存空间，已经成为一个刻不容缓的任务。（二）从国外对地下空间的开发、利用看其必要性国外发达国家为了缓解城市用地紧张，满足日益增长的城市人口对环境和交通设施的需求，都相当重视对地下空间的开发、利用。以日本为例。日本属于环太平洋造山地带，是多火山、多地震区，因此，日本充分开发、利用其地下空间，以建设城市基础生活设施、交通、商业设施、能源设施、水利设施及其他设施。1、 基础生活设施：以共

13、同沟为例。修建共同沟当然是以人口密度大、交通状况严峻的大城市为主。但中小城市也不例外。至 1992 年，仙台、冈山、广岛、福冈、熊本等地共同沟的修建总长已到 310 公里。日本建设省的目标是到 21世纪初叶，在县政府的所在地和地方中心城市等 80 个城市的干线公路下建成约 1100 公里的共同沟。2、交通商业设施：日本最早的地下街是 1932 年建造的神田须田町地下商业街，截止1996 年，日本总建筑面积超过 2 万平方米的大型地下街已经超过 17 条，其中 1965 年投入使用的东京都中央区的八重洲地下街建筑面积为 73253 平方米。3、能源设施：日本最早的地下发电站雨龙发电厂，洞室高 2

14、8 米，挖方量 25000平方米。随着发电厂大型化，地下洞室也大型化，在新高濑川发电厂中，洞室高度达到了54.5 米，挖方量达 212000 立方米。4、水利设施：东京、大阪等特大城市在地下规划建设大型调节池和人工河道，地下调节池在暴雨时，以治水涵洞的形式暂时蓄存河水，从而达到防洪目的；地下河道是在河道旁建造侧管以提高排水能力。如神田川御茶水地下分水渠是为了防止神田川漫水引发洪水而建，建于与该河平行的护城河大道公路的地下，全长约 1300 米。5、其他设施：包括地下文化、体育设施、地下研究、实验设施、地下娱乐设施、地下工厂、地下防灾设施、应急给水池、蓄水池、避难场所、消防通道等。以国立国会图书

15、馆为例，该馆 1986 年竣工的新馆由地上 4 层和地下 8 层组成，从地下 1 层到地下 8 层全部用作书库，并且在该书库的中间设有采光井，光线可以从地面直射地下最底层。国外地下空间开发利用的现状，体现了城市发展的趋势，值得我们借鉴。（三）从开发、利用地下空间的的利处看其必要性1、有利于节约城市用地上海土地面积只占全国土地面积的 0.07%，在全国特大城市中，上海市土地面积只占北京市面积的 38.8%，为天津市面积的 56%.1981 年，全市农业用地共 630.60 万亩，1996年，全市农业用地共 492.12 万亩，15 年间，全市农业用地减少 138.48 万亩，平均每年减少 9.2

16、3 万亩。所以城市的发展应向地下寻求出路，以节约土地。2、有利于改善城市交通交通是社会经济的动脉。上海虽已建成四通八达的交通网络，但交通用地只占全市土地面积的 2.42%，比例过小。加上不少公路和桥梁标准不高，不但影响车速，而且限制通过能力。因而，常常造成堵车现象，既影响城市经济联系，又浪费了时间与能源。必须减轻地面交通的负担，合理安排好地下交通设施，以形成地面、地下、高架结合的立体化、现代化综合交通网络。3、有利于美化城市环境上海由于人口密集、城市拥挤，城市环境日益恶化，与上海城市的地位和形象很不相称，也影响上海市民卫生和健康。市区人均道路仅 2 平方米，为巴黎的 1/4，莫斯科、东京和北京

17、的 1/3.积极开发利用地下空间，把不应放在地面的项目，如有三废、振动噪音大的、危险品等放到地下，把需恒温恒湿等适宜于地下的项目，安排到地下，这样，使地面空间得到松动，增加绿地，改善环境质量，美化城市景观。4、有利于加强城市防护作为特大型城市，必须提高上海的总体防护能力。包括防御战争和抗震、救灾等各方面的能力。震惊世界的 1976 年唐山大地震，造成人员死亡达 24 万人，地面建筑毁坏达 1亿 M2，而唐山的地下工程在地震中绝大部分完好无损，在人防工程中的人员无一伤亡，大大减轻了震害。上海人口密集，更需增强地下空间开发，提高城市防护能力。5、有利于满足城市特殊需求地下空间具备的某些特性和优越性

18、是地上空间不能比拟的，如良好的抗震性、稳定性、隐蔽性、防护性、隔音性等等，正适合满足城市的某些特殊需求，如城市中的一些保护建筑，需要扩建时应借助于地下空间的开发利用。这在国内外已有不少成功先例，如巴黎的卢浮宫扩建，利用了地下空间；南京夫子庙为保护建筑，故在地下开辟商场和游乐场。上海是一座文化历史名城，需要保护的建筑很多，不仅保护建筑本身若需扩建时应借助地下，其周围建筑改造时，为保护环境也可以求助地下。（四）从促进民防建设与经济建设相结合看其必要性1、是加快民防建设的需要加快民防建设步伐，使本市民防建设与现代化战争和特大型城市的抗灾救灾工作要求相适应，是提高城市整体防护能力的需要，但是，由于规划

19、的滞后以及对地下工程的联通缺乏相应的规划，使得民防工程与民防工程的联 通、民防工程与一般地下工程的联通，以及一般地下工程与一般地下工程之间的联通难以实现。以陆家嘴地区为例，尽管陆家嘴地区结合修建地面建筑修建了不少的地下室，但各个地下室之间互不联通。而在民防工程之间，民防工程与一般地下工程之间以及一般地下工程与一般地下工程之间不联通的情况下，一旦发生某种直接威胁某一特定民防工程或者一般地下工程的灾害时，就会对掩蔽人员的生命和财产造成无法挽回的损失。因而，必须通过立法对已开发的地下空间联通问题作出相应规定，使得已开发的地下空间成为一个四通八达的网。同时，由于当前理论界和实际部门对地下空间权的认识不

20、够，加上原有的对于民防工程的管理规定不尽合理，使得开发商不愿投资开发地下空间及利用现有的民防工程、如：尽管中华人民共和国人民防空法对投资开发民防工程有谁投资、谁使用、谁收益的规定，但未能对民防工程的产权问题作出明确的界定，因而，当前部分开发商开发地下空间后拿到的是使用权证，而不是所有权证。也正因为是使用权证，开发商无法用使用权证去银行抵押，申请贷款，因而缺乏开发地下空间的积极性，应当通过立法来明确产权关系以调动开发、利用地下空间的积极性。2、是推动经济建设的需要国外经验表明，当人均 GDP 达到 3000 美元以后，常常会出现地下空间开发的高峰，因为开发地下空间的经济条件此时已经具备，所谓开发

21、地下空间的经济条件，一是城市地面价格上涨对开发地下空间的推力；二是开发地下空间比较成本较低以及技术条件已经具备的拉力。1999 年上海人均 GDP 已经达到 3700 美元，因而开发地下空间的经济条件已经具备，如果通过地下空间立法来加以引导，必将形成一个开发地下空间的高潮。而大量的开发地下空间对于盘活存量、搞活增量，对于本市经济的良性发展，都有着极其重要的意义。3、是促进民防建设与经济建设相结合的需要民防建设与经济建设相结合，其实质是平战结合，经济发展与防灾需要相结合，当前，尽管中华人民共和国人民防空法 、 上海市规划条例 、 上海市民防条例等法律法规对平战结合的原则以及地下空间开发应当考虑防

22、灾需要等作出了规定，但这些原则规定具有通过细化才能体现其可操作性。例如在地下工程的设计上，要体现上述原则规定，最起码还得有如下的细化要求：一是预留设计、应急加固 的问题。所谓预留设计，是在工程设计阶段就考虑留下战时临时加固的位置及所取用的具体技术措施，同时要根据设计要求储备加固材料，一见发生紧急情况，不需要专业人员而是由使用建筑物的普通公民在 23 天内就可完成平战功能转换，加固成符合要求的掩蔽部。所谓应急加固，是通过增加复土厚度以及将现有地下工程的承重能力提高，使其能够防核沉降辐射和防冲击波。二是实行动态防护，不采用固定的防护标准，不采用统一的防护标准的问题。防护标准是针对防护的武器而言的，

23、防核武器就有核武器的防护标准，防常规武器、就有常规武器的防护标准，防高精度的常规武器，又有高精度常规武器的防护标准。从防护的武器来看，既有可能是核武器，又有可能是常规武器，还有可能是生化武器，因而防护标准决不可能是统一的、固定的、一成不变的，而是动态的。就本市而言，除了一些特定的工程，应同时考虑防核武器与常规武器外，一般防护的主要对象应是常规武器，而且还应注意防常规武器的间接毁伤；不全面强调集体防毒要求；民防工程与一般地下工程的设防是有重点，分层次的，不采用固定的防护标准，也不采用统一的防护标准，以尽量节省成本。立法应当对上述问题进行规范，在不降低保护要求的情况下节约建设成本，促进民防建设与经济建设的结合。（五） 可行性地下空间开发、利用的立法涉及地下空间权的确定问题。地下空间权作为一种有别于房地产权的物权，按照物权法定的原则，必须依法设定，通过地方政府规章来确定地下空间权具有可行性。