1、 1 第 三 次全国土地调查总体方案 根据 土地调查条例和 国务院关于开展第 三 次全国土地调查的通知 （ 国发 2017 48号，以下简称通知 )的要求，为保证第 三 次全国土地调查（以下简称 “第 三 次土地调查 ”）顺利开展，制定本方案。 一、 第三次 土地调查的目的和意义 土地调查是我国法定的一项重要制度，是全面查实查清土地资源的重要手段。 第三次土地调查 作为 一项重大的国情国力调查 ， 目的是 在第二次全国土地调查成果基础上 ， 全面 细化 和 完善全国土地利用基础数据，国家直接掌握翔实准确的全国土地利用现状和土地资源变化情况，进一步 完善 土地 调查、监测 和 统计制度，实现成果
2、信息化管理与共享，满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制 等各项工作 的 需要。 开展 第 三次土地调查 ，对 贯彻 落实 最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度， 提升国土资源管理精准化水平 ， 支撑和 促进经济社会可持续发展 等 均 具有重要意义 。 （一）开展第三次土地调查，是 服务供给侧结构性改革 ，适应经济发展新常态，保障国民经济平稳健康发展的重要基础。 当前我国经济发展进入新常态，不动产统一登记、生态文明建设 和自然资源资产管理体 制改革等 工作 提上了重要议事日程，2 这些都对土地基础数据提出了更高、更
3、精、更准的需求。开展第三次土地调查，全面掌握 各行各业 用地的数量、 质量、 结构、分布和利用状况，是实施土地供给侧结构性改革的重要依据；是合理确定土地供应总量、结构和时序，围绕 “三去一降一补 ”精准发力的必要前提；是优先保障战略性新兴产业发展用地，促进产业转型和优化升级，推进实体经济振兴和制造业迈向中高端的现实需要。 （二）开展第三次土地调查，是促进耕地数量、质量、生态“三位一体 ”保护，确保国家粮食安全，实现尽职尽责保护 耕地 资源 的重要支撑。 耕地是我 国最为宝贵的资源和粮食生产最重要的物质基础，也是农民最基本的生产资料和最基础的生活保障。我国人均耕地不到世界平均水平的 1/2，中低
4、产田约占 72%， 粮食 生产保障能力不够稳定。随着人口 持续 增长，我国人均耕地还将下降，耕地资源紧约束态势仍 将 进一步 加剧。这一基本国情决定我们要多措并举，要像保护大熊猫一样保护耕地。开展 第三次土地 调查，全面掌握全国耕地的数量、 质量、 分布和构成 ，是实施 耕地质量提升、土地整治 ，建设高标准农田，合理安排生态退耕 和 轮作 休耕 ，严守 18亿亩耕地红线的根本前提；是确保永久基本农田 “划足、划优、划实 ”，实现 “落地块、明责任、建表册、入图库 ”的重要基础；是全面 实施 “藏粮于地 ”战略， 加强耕地建设性保护、激励性保护和管控性保护，建立健全耕地保护长效机制的根本保障。
5、3 （三）开展第三次土地调查，是牢固树立和贯彻落实新发展理念，促进存量土地再开发，实现节约集约利用国土资源的重要保障。 我国人多地少，当前工业化、城镇化 正 处于快速发展阶段，国民经济也 处于中高速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享 的 发展理念，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的 土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计。开展第三次土地调查，全面查清城镇、工矿、农村及开发区 等 内部各类 建设 用地 状况，是全面评价土地利用潜力，精准实施差别化用地政策，开展土地存量挖潜和综合整治 ， 贯彻“严控增
6、量、盘活存量、放活流量 ”建设用地管控方针 的基本前提；也是 落实 最 严格的节约用地制度，科学规划土地、合理利用土地、优化用地结构、提高用地效率，实现建设用地总量和强度双控的重要依据。 （四）开展第三次土地调查，是实施不动产统一登记，维护社会和谐稳定，实现尽心尽力维护群众权益的重要举措。 保护产权是 坚持社会主义基本经济制度的必然要求。土地和矿产是人民群众和企业的重要财产权益。国土资源领域重大改革、征地拆迁补偿、保障 性住 房 用 地 保障 、 农村宅基地管理、 土地整治、矿产 勘查 开发、地质灾害防治、执法督察等工作，均与人民群众和企业利益息息相关。开展第三次土地调查， 查清土地4 权属状
7、况， 巩固 并完善现有各类 不动产确权登记成果 ，是有效保护人民群众合法权益和企业利益， 及时调处各类土地权属争议，积极 显化农村集体和农民土地资产 ， 维护社会和谐稳定的重要 基础 。 （五）开展第三次土地调查，是推进生态文明体制改革，健全自然资源资产产权制度 ， 重塑 人与自然和谐发展新格局的重要前提 。 国土是 生态文明建设的空间载体 ， 山水林田湖 草 是一个生命共同体。党的十八大 将生态文明纳入中国特色社会主义 “五位一体 ”总体布局，生态文明体制改革正协同整体推进，自然资源统一确权登记试点 已 全面铺开。开展第三次土地调查， 掌握 耕地、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等 各类
8、自然资源范围内土地利用状况， 是 贯彻落实中央生态文明体制改革战略，夯实自然资源调查基础和推进统一确权登记的重要措施。 二 、 第三次 土地调查的主要任务 第 三次土地调查主要任务是： 在第二次全国土地调查成果基础上， 按照 国 家 统一标准， 在全国范围内利用遥感、测绘、地理信息、互联网等技术，统筹利用现有资料，以正射影像图为基础，实地调查土地的地类、面积和权属，全面掌握全国耕地、园地、林地、草地、商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地等地类分布及利用状况；细化耕地调查，全面掌握耕地数量、 质量、 分布和构成；开展低效闲置土5 地调查，全面摸清城镇及开发区范围
9、内的土地利用状况；建立互联共享的覆盖国家、省、地、县四级的集影像、地类、范围、面积和权属为一体的土地调查数据库 ，完善各级互联共享的网络化管理系统 ；健全土地 资源变化信息的调查、统计和全天候、全覆盖遥感监测与快速更新机制。 相较于第二次全国土地调查 和年度变更调查 ， 第 三次土地调查是 对 “已有内容的细化、变化内容的更新、 新增内容的 补充 ”， 并 对存在 相关部门 管理 需求 交叉的 耕地 、 园地 、 林地 、 草地 、养殖水面 等地类进行 利用 现状 、质量状况 和管理属性 的 多重 标注 。 具体任务如下： （一） 土地利用现状调查 。 土地利用现状调查包括农村土地利用现状调查
10、和城市、建制镇、村庄（以下简称城镇村 庄 ）内部土地利用现状调查。 1 农村土地利用现状调查。以 县（市、区） 为基本单位，以国家 统一 提供的调查底图为基 础， 实地 调查每块图斑的地类、位置、范围、面积等利用状况， 查清全国耕地、园地、 林地、 草地 等农用地的数量、分布 及质量 状况，查清 城市、建制镇 、村庄 、独立工 矿 、 水域及水利设施用地 等各类土地的 分布和利用状况 。 2 城镇村 庄 内部土地利用现状调查。 充分利用地籍调查和不动产登记成果， 对城市、建制镇、村庄内的土地利用现状开展细化 调查，查清城镇 村 庄 内部商服、 工业、仓储 、住宅 、 公共管理与公共服务和特殊用
11、地等 地类的 土地利用状况。 （二） 土地权属调查 。 6 结合全国农村集体资产清产核资工作， 将 城镇国有建设用地范围外 已完成的 集体土地所有权 确权登记 和 国有土地使用权 登记 成果落实 在 土地 调查成果中，对发生变化的开展补充调查。 （ 三 ） 专项用地调查与评价 。 基于土地利用现状、土地权属调查成果和国土资源管理形成的各类管理信息， 结合 国土资源精细 化 管理、节约集约用地评价及相关专项工作的需要，开展系列专项用地调查 评价 。 1 耕地细化调查 。 重点对河道或湖区范围内耕地 、林区 范围内的 耕地、 牧区 范围内 耕地、 沙荒耕地等 开展 细化调查，分类标注， 摸清 各类
12、 耕地 资源家底状况 ，夯实耕地 数量、质量、生态“三位一体 ”保护 的 基础 。 2 批 准 未建设的建设 用地 调查 。 将 新增建设用地审批界线落 实 在土地调查成果上， 查清 批准用地范围内 未建设 土地 的 实际利用 状况， 为 持续 开展 批后监管，促进土地节约集约利用 提供基础 。 3 耕地质量等级调查评价和 耕 地 分等定级调查 评价 。 在 耕地质量 调查 和评价的 基础上， 将 最新的 耕地 质量等级 调查 评价和耕 地分等定级评价 成果落实到土地利用现状图上，对评价成果进行更新完善。 （ 四 ） 各级土地利用数据库建设 。 1. 建立四级土地调查及专项数据库。国家编制统一
13、的数据库标准及建库规范，以 县（市、区） 为单位组织开展县级土地调7 查数据库、耕地细化调查专项数据库、建设 用地 专项数据库 、 耕地 质量等级和 耕 地 分等 定级专项数据库建设，实现对 城镇 和农村土地利用现状调查成果、权属调查成果和专项调查成果的综合管理。以县级各类数据库成果为基础，省、 地 级组织建设省、 地 级土地调查及专项调查数据库；国家组织建设国家级第三次土地调查及专项调查数据库，实现全国 土地 调查成果和专项调查成果的集成管理、动态入库、综合查询、统计汇总、数据分析、快速服务等功能。 2. 建立各级土地调查数据及专项调查数据分析与共享服务平台。基于四级土地调查与专项调查数据库
14、，利用大数据和云计算技术，建设从县到国家的土地调查数据综合分析与服务平台，实现土地调查数据、 专项调查数据与土地规划、基础测绘等各类基础数据的互联互通和综合分析应用，结合自然资源管理和国土资源管理需要，开发相关应用分析功能，提高 第 三次 土地 调查成果对管理决策的支撑服务能力。 （ 五 ） 成果汇总 。 1 数据汇总 。 在土地调查数据库 和专项数据库 基础上，逐级汇总各级行政 区划 内的城镇和农村各类土地利用数据及专题数据。 2 成果分析 。 根据 第三次 土地调查 数据 ， 并 结合 第 二次 全国土地 调查 及年度 土地 变更调查等相关 数据 ，开展土地利用状况分析。对 第 二次 全国
15、土地 调查 完成 以来耕地的数量、 质量 等 级 、8 分布、利用结构及其变化状况进行综合分 析； 对 城 市、建制 镇 、村 庄等建设用地 利用情况进行综合分析， 评价土地利用集约节约程度 ； 汇总形成 各类 自然资源 数据，并分别对其 范围内的土地利用情况进行综合分析， 为生态文明建设、自然资源管理提供基础依据。根据土地调查及分析结果，各级国土资源管理部门编制第三次土地调查 分析 报告。 3 数据成果制作与图件编制 。 基于 第 三次 土地 调查数据，制作系列数据成果， 编制国家、省、地、县各级系列土地利用图件、图集和各种专题图、图集等， 面向政府机关、 科研机构和社会公众提供不同层级的数
16、据服务 ， 满足各行各业对第三次土地调查 成果 的需求 ， 最大 程度 的 发挥重大国情国力调查的综合效益 。 三 、 第三次 土地调查的技术路线与方法 （一）技术路线 。 采用高分辨率的航天航空遥感影像，充分利用 现 有土地调查、 地籍调查 、 集体土地 所有权登记、宅基地和集体建设用地使用权 确权登记 、 地理国情普查、 农村土地承包经营权确权登记 颁证 等 工作的基础资料及调查 成果 ， 采取国家整体控制和地方细化调查相结合的方法， 利用影像内业比对提取和 3S一体化外业调查等 技术， 准确查清全国城乡每一块土地的利用类型 、面积、权属和分布情况， 采用 “互联网 +”技术核实调查数据真
17、实性， 充分运用大数据、云计算和互联网等 新 技术， 建立土地调查数据库。经县、 地 、省、国家四级 逐级完成 质量检查合格后，统一建立国9 家级土地调查数据库 及各类专项数据库 。在此基础上，开展调查成果汇总与分析、标准时点统一变更以及调查成果 事 后 质量抽查、 评估等工作。 （二）技术方法 。 1. 基于 高分辨率 遥感数据制作 遥感正射影像图 。 农村土地调查全面采用优于 1米分辨率的 航天 遥感数据 ； 城镇土地利用现状调查 采 用现有 优于 0.2 米的航空 遥感 数据。采用 高精度 数字高程模型或数字地表模型和高精度纠正控制点， 制作正射影像图 。 2. 基于内业 对比分析 制作
18、 土地调查底图 。 国家 在 最新 数字正射影像图 基础上套合 第二次全国 土地调查数据库，逐图斑开展全地类内业人工 判读 ， 通过对比分析， 提取 数据库地类与遥感影像地物特征不一致的 图斑 ，预判 土地利用类型，制作调查底图。 3. 基于 3S一体化技术开展农村土地利用现状外业调查 。 地方 根据国家下发的调查底图，结合日常国土资源管理相关资料，制作外业调查 数据 ， 采用 3S一体化技术，逐图斑开展实地调查，细化调查图斑的地类、范围、权属等信息 。 对 地方 实地 调查地类与国家内业 预判地类 不一致的图斑， 地方需 实地拍摄 带 定位 坐标的举证照片 。 4. 基于地籍调查成果开展城镇
19、村 庄 内部土地利用现状调查 。 对已完成地籍调查的区域， 利用 现有 地籍调查成果，获 取 城镇 村 庄 内部每块土地的土地 利用 现状信息 。 对未完成地籍调查的区域，利用 现有的 航空正射影像图， 实地 开展城镇村 庄 内部土地10 利用现状调查。 5. 基于内外业一体化数据采集技术建设土地调查数据库 。按照全国统一的数据库标准， 以 县（市、区） 为单位 ，采用内外业一体化数据采集建库机制和 移动互联网技术，结合国家 统一 下发的调查底图，利用移动 调查设备开展土地利用 信息的 调查和 采集，实现各类 专题信息 与每个图斑的 匹配 连接，形成集图形、影像、属性、文档为一体的土地调查数据
20、库。 6. 基于 “互联网 +”技术开展 内外业 核查 。 国家 和 省 （区、市）利用 “互联网 +”技术，对县级调查初步成果开展全面核查 和抽样检查 。 采用计算机自动 比对和人机交互检查方法，对地方报送成果进行逐图斑内业比对，检查调查地类与影像及 地方 举证照片的一致性，并采用 “互联网 +”技术开展在线举证及外业实地核查 。 7. 基于增量更新技术开展 标准 时点数据更新。 按照 第 三次土地 调查数据 库 标准，设计土地调查增量更新模型， 结合 2019年度土地变更调查工作，获取土地调查成果 标准 时点变化信息 ，开展实地调查， 形成增量更新数据，将 各级 土地利用现状 调查成果 统一 更 新到 2019 年 12月 31日 标准时点 。 8基于 “独立、公正、客观 ”的原则，由国家统计局负责完成全国土地调查成果事后质量抽查工作。国家 统一制定抽查方案，结合统计调查的抽样理论和方法，在全国范围内利用空间信息与抽样调查等技术， 统筹利用正射 遥感 影像图、土地调查成果图 斑，开展抽查样本的抽选 、 任务包制作、实地调查、内业审核、
